ARTICULO
RESUMEN DIFERENCIAS ENTRE LAS ORGANIZACIONES PUBLICAS Y PRIVADAS
CRITICAS A LA DISTINCION PUBLICO-PRIVADO
LAS INSTALACIONES DEPORTIVAS EN ESPAÑA. DICOTOMIA VERSUS CONTINUO EN LA DISTINCION PUBLICO-PRIVADO
LA TAXONOMIA MULTIDIMENSIONAL PUBLICO-PRIVADO EN INSTALACIONES DEPORTIVAS
ANALISIS DE LA DISTINCION PUBLICO-PRIVADO EN UNA MUESTRA DE INSTALACIONES DEPORTIVAS
BIBLIOGRAFIA
El objetivo de este trabajo consiste en analizar las diferencias en la forma de desempeñar los puestos gerenciales en organizaciones deportivas y analizar la importancia de la distinción público-privado en dichas diferencias. En primer lugar se hace una revisión de la evidencia empírica sobre características diferentes entre las organizaciones públicas y privadas. A continuación, se consideran las críticas sobre dicha distinción y se discuten las razones o dimensiones para definir las categorías organizacionales públicas y privadas. Se incluye la propuesta de un continuo público-privado. En tercer lugar, se analiza la validez de diferentes modos de diferenciar las organizaciones en función de su propiedad (distinción dicotómica, existencia de un continuo, clasificación multidimensional) para distinguir la gestión entre organizaciones públicas y privadas. Finalmente se presentan los resultados de un estudio empírico sobre una muestra de 73 instalaciones deportivas, comparando las instalaciones públicas y privadas mediante dos categorizaciones distintas: dicotómica y multi-categorial (para adaptar el continuo a un restringido número de grupos).
The aim of this paper is to deep study differences in the way managerial jobs are performed in sport organizations, and analyze the importance of public private distinction in these differences. First, empirical evidence about different characteristics between public and private organizations are reviewed. Afterwards, criticism about such distinction are considered, and reasons or dimensions to define public and private organizational categories are discussed. The proposal of a public-private «continuum» is included. Third, validity of dichotomy, continuum and other dimensions to distinguish between public and private organizations to be applied to sport facilities are analyzed. Finally, results of an empirical test in a sample of 73 sport facilities are presented, comparing public and private facilities across two categorizations: dichotomous and multi-categorical (to adapt continuum to a restricted number of groups).
Distinción público-privado, Propiedad, Gestión deportiva, Instalaciones deportivas.
Public-private distinction, Ownership, Publicness, Sport facilities management.
El tema de la distinción público-privado en las organizaciones ha sido el foco de atención de una gran cantidad de literatura con diferentes puntos de vista y objetivos. Por ejemplo, algunos estudios hablan sobre distintos patrones de actuación en las organizaciones públicas: relaciones organización-gobierno (Hafsi y Koenig, 1988), privatización y razones para crear organizaciones públicas (Molz, 1989), distintividad de la gestión pública (Kooiman y Eliassen, 1987; Ackroyd, Hughes y Soothill, 1989). Otros estudios comparan las organizaciones públicas y privadas, en relación a ciertas prácticas, procedimientos o funcionamiento general (Flynn, 1989), gestión de personal (Baldwin, 1987), dirección estratégica (Rea, 1989), relaciones con los consumidores (Roth y Bozinoff, 1989) o los «dominios» en los que actúan -orientación de mercado o al consumidor, y alcance de los productos y la tecnología- (Mascarenhas, 1989). Algunos centran su atención en la transferencia de prácticas y conocimientos del
sector privado al público (Bozeman, 1987; Harrow y Willcoks, 1990). Muchos de ellos sólo consisten en estudios empíricos sobre algunas variables organizacionales con una muestra de organizaciones públicas y privadas que algunas veces permite concluir la existencia (o ausencia) de diferencias (Boyatzis, 1982; Marshall y Cacioppe, 1986; Choudhry, 1988). Y finalmente, algunos trabajos intentan generar conocimientos sistemáticos o marcos de referencia sobre las organizaciones públicas o sobre las diferencias entre lo público y lo privado (Bozeman, 1987; Hannaway, 1987; Kooiman y Eliassen, 1987; Perry y Rainey, 1988). Los acercamientos a este tema han sido categorizadas por Bozeman (1987), quien ha distinguido entre siete tipos de estudios agrupados en acercamientos ideográficos y de búsqueda de generalizaciones, y por Perry y Rainey (1988) quienes han clasificado la investigación en siete grupos diferentes.
Esto ha producido un profundo debate y bastante controversia acerca de las diferencias entre ambos tipos de organizaciones, incluyendo la conveniencia de mantener dicha distinción. Muchos investigadores han sugerido un amplio rango de dimensiones y procesos organizacionales en los cuales difieren las organizaciones públicas y privadas. La Tabla 1 resume las diferencias subrayadas en los más recientes estudios sobre este tema de una parte de la literatura que puede ser completada con las revisiones de Bozeman o de Perry y Rainey. Allison (1979) propuso tres grandes áreas para categorizar disimilitudes organizacionales: factores ambienta. les, transacciones organizacionales y ambientales, y estructuras y procedimientos internos. Harrow y Willcoks (1990) consideran las diferencias en términos de ambiente, coaliciones dominantes y núcleo técnico. Bozeman (1987) agrupa estas diferencias en tres categorías: personal, contexto de la tarea y de trabajo, y estructura organizacional. Aquí se presenta un marco conceptual basado en estos precedentes, distinguiendo diferencias a tres niveles: ambiente, mercado y orientación de la organización; nivel de las tareas y del trabajo; y nivel organizacional interno. El contenido de la Tabla 1 está expresado desde el punto de vista de las organizaciones públicas, en comparación con las características de las organizaciones privadas.
Además de estos diferentes acercamientos, se pueden encontrar diversas perspectivas sobre la distinción público-privado. Gunn (1987) ofrece una visión de ese amplio espectro, que se extiende desde la unicidad de la gestión pública hasta las consideraciones de la gestión pública solamente como una forma menos eficiente de la gestión empresarial. Pero la variedad y magnitud de las diferencias no es el punto crucial de la discusión: la crítica está dirigida principalmente a la rigidez y amplitud de dicha distinción entre público y privado más que a la extensión de las diferencias. Los factores ambientales, las variables estructurales y las prácticas de gestión son consideradas como diferentes en las organizaciones privadas y las públicas en algún grado. La relevancia de dichas particularidades es puesta en duda por algunos autores, pero la diversidad de las organizaciones y la falta de homogeneidad a través de las organizaciones públicas y privadas es el aspecto clave para los investigadores. En otras palabras, lo que se rechaza no es la existencia de diferencias, sino la existencia de dos únicas categorías organizaciones entre las cuales se buscan estas diferencias.
Para resumir los comentarios críticos realizados a la distinción entre organizaciones públicas y privadas, debemos mencionar tres puntos distintos como mínimo. En primer lugar, las críticas a la investigación actual en dicho tema. En segundo lugar, la naturaleza y las causas de las diferencias encontradas por los investigadores. Y por último, la diversificación de las entidades organizacionales y los cambios producidos en las instituciones públicas, siendo las nuevas formas de formaciones sociales el foco principal.
En relación a la primera cuestión, Perry y Rainey (1988) argumentan que la variedad de definiciones en la distinción público-privado y los múltiples usos de dicha distinción son importantes determinantes del estado actual de la investigación. La variedad de tipos y acercamientos a la investigación empírica a menudo produce limitaciones en los diseños utilizados: incertidumbre sobre la generalización en estudios de caso; dudas sobre la adecuada representación y aplicabilidad de las dos categorías en estudios que comparan muestras de juicio; y usos generalizados cuando se comparan formas análogas de organización en ambos sectores. Las relaciones imprecisas entre la investigación empírica y los marcos teóricos, las observaciones no sistemáticas y la diversidad de las variables estudiadas también llevan a tu incierta situación existente sobre este aspecto.
Bozeman (1987) clasifica los obstáculos a la teoría de la organización pública en cuatro grupos: problemas « ... analíticos (conceptos ambiguos), metodológicos (problemas de medida), causales (explicaciones no satisfactorias) y sintéticos (fenómenos efímeros)» (pág. 29). De ellos, las cuestiones metodológicas conciernen al primer aspecto, las críticas a la investigación realizada. Los problemas analíticos y causales se refieren al segundo aspecto, la naturaleza y causas de las diferencias; y los sintéticos se refieren al último aspecto de esta sección.
En cuanto a los problemas metodológicos, para Bozeman las cuestiones de validez de medida y de constructo en la teoría de la organización pública causan problemas importantes a los investigadores. Codificar las organizaciones es difícil debido a la interdependencia de las subunidades que no producen consenso cuando las entidades autónomas deben ser identificadas. El nivel de análisis de las diferencias entre organizaciones públicas y privadas resulta difícil de determinar por adelantado: no se puede garantizar que ambos tipos de organizaciones difieran en modos similares a nivel individual, grupal y de toda la organización, de un conjunto de organizaciones y de sector. Otro problema radica en que se estudian diferentes niveles jerárquicos, en las organizaciones públicas y privadas: los estudios que se centran en los altos directivos muestran menores diferencias que los estudios sobre los directivos medios y bajos. La agregación de medidas, si se utilizan en un alto grado, probablemente producen patrones generales de funcionamiento organizacional. Pero en niveles inferiores de agregación (una sola organización constituiría el nivel mínimo), los investigadores pueden remarcar fácilmente propiedades únicas de las organizaciones. La confusión entre los términos «organización», «organizar» y «organizadores» es otro obstáculo: a menudo la discusión sobre las diferencias público-privado se mueve desde un centro de atención a otro sin percibir el cambio. Decir que hay diferencias en las organizaciones públicas y privadas no es lo mismo que decir que los directivos de las organizaciones públicas y privadas difieren, o decir que la gestión pública y privada difiere.
El segundo foco de crítica sobre la distinción público-privado puede ser resumida en la siguiente pregunta:» ¿por qué las organizaciones públicas y privadas difieren, si es que lo hacen? La naturaleza y la definición de las organizaciones públicas es el aspecto clave que pone de relieve esta cuestión y también está relacionado con la categorización de las organizaciones. Diversos autores ponen de relieve la multidimensionalidad del concepto «público». Benn y Gaus (1983) sugieren tres dimensiones: interés (distinguiendo los beneficios y pérdidas comunes de las individuales), acceso (apertura de las instalaciones, recursos o información) y mediación (gente de la organización que actúa como individuo o como agente de la comunidad). Perry y Rainey (1988) distinguen entre las definiciones basadas en el interés público, aquellas basadas en los bienes públicos y los errores del mercado, y aquellas basadas en la propiedad o la financiación de las organizaciones. La distinción público-privado no está absolutamente delimitada por la propiedad, o por el control de las mismas (institucional versus de mercado). Algunas veces las organizaciones pueden se consideradas públicas en un aspecto o dimensión (financiación, por ejemplo) y no públicas en otro (controladas por el mercado), o pueden representar casos de organizaciones híbridas o mixtas. Harrow y Willcocks (1990) señalan el doble carácter de lo público: la implicación de los ciudadanos y la acción colectiva del gobierno o las instituciones.
En la misma línea, Bozeman (1987) refiere el problema analítico como el de conceptualización de «lo público». Tres dimensiones son relevantes: público como gobierno, que tiene que ver con el estatus legal de las organizaciones, público como carácter económico (financiación, relaciones de mercado ... ), y público como de interés público. Lo público se convierte en un concepto dimensional más que una variable discreta. Esta cuestión está ligada con el problema causal señalado por Bozeman: las diferencias encontradas son relevantes si están integradas en una teoría. Cómo el carácter público afecta la conducta organizacional es la pregunta esencial que los investigadores deben responder.
Como el carácter público de las organizaciones descansa sobre varias y a veces no coincidentes dimensiones, es difícil que sólo dos categorías puedan recoger toda la variabilidad existente. Esto lleva a tratar el tercer punto de esta sección. Dicha variabilidad aumenta con las nuevas formas de organizaciones y los cambios en las prácticas organizacionales. La «difuminación de los sectores», la transferencia del aprendizaje y las prácticas organizacionales -marketing, el pago de los usuarios, compensaciones- del sector privado al sector público (en general desarrollado durante la era «Reaganomics» en los 80), la penetración gubernamental en las firmas de negocios, o la creación de organizaciones híbridas como «joint ventures», organizaciones privadas con participación de capital público, empresas públicas u organizaciones en parte públicas y en parte privadas, constituyen la base de lo que Bozeman llama el problema sintético sobre la teoría organizacional pública. Otro argumento consiste en que ambos grupos, público y privado, contienen cada uno un número de organizaciones muy diferente con características únicas. Como señala Tonikilis (1987), no todas las formas de organización pueden incluirse fácilmente dentro de la doble clasificación «público-privado»; más bien puede establecerse la existencia de un continuo (pág. 21). Esta proposición es aceptada en términos similares por Harrow y Willcoks (1990), Perry y Rainey (1988) y Bozeman (1987).
Al final, todas estas argumentaciones críticas permiten a algunos investigadores dar propuestas alternativas a la dicotomía público privado. Puede destacarse el continuo de «lo público» mencionado por Bozeman y la tipología multidimensional de Perry y Rainey. La conclusión de Bozeman es que el carácter público radica en un conjunto de procesos, características y dimensiones que influyen sobre todos los tipos de organización en grado diferente. Así pues, todas las organizaciones pueden ser situadas a lo largo de un continuo desde la nula influencia de «lo público» en un extremo (una organización puramente privada) hasta las organizaciones puramente públicas en el lado opuesto. La cuestión clave para Bozeman no es la categorización, sino entender qué (o cuántos) elementos del «puzzle de lo público» afectarían la conducta organizacional, y por qué. De todos modos, las implicaciones prácticas del continuo público-privado son evidentes. Bozeman sugiere el «publicness grid» para situar a las organizaciones, donde los dos ejes que establecen la situación de cada organización son la autoridad económica y la autoridad política (siendo autoridad un concepto similar al de «control social» propuesto por Warnsley y Zald, 1973). Otra propuesta es medir el carácter público de las organizaciones a través de escalas relativas, evaluándolas de modo cualitativo con criterios relevantes. Por ejemplo, una clasificación triple basada en un criterio simple de organizaciones de I+D sería: públicas en alto grado (76-100% de financiación económica gubernamental), carácter público moderado (26-75%) y organizaciones escasamente públicas (25% o menos de financiación gubernamental). Otras clasificaciones similares pueden incluir dos o más criterios.
Perry y Rainey (1988) sugieren una tipología organizacional que incluye tres dimensiones: propiedad, financiación y el concepto de control social mencionado por Zald (1978) y Lindblom (1977) entre otros. A pesar de que cada una de estas tres dimensiones es considerada como no estrictamente dicotómica (en especial control social que es vista como un continuo), los autores consideran el predominio de uno u otro extremo. Por ello, las organizaciones pueden ser clasificadas como de pertenencia pública o privada, financiadas pública o privadamente, y como controladas predominantemente por el mercado o por una «poliarquía». Las organizaciones pueden ser clasificadas a lo largo de estos ocho grupos, como funciones de sus características predominantes en estas tres dimensiones.
La siguiente sección tiene como objetivo discutir la aplicabilidad de la investigación sobre la distinción público-privado en el ámbito de las instalaciones deportivas en España. Se considera la evidencia sobre qué tipo de diferencias se mantienen entre las organizaciones deportivas públicas y privadas, y la aceptabilidad de la propuesta de un continuo. Por último, se consideran clasificaciones alternativas y se analizan las diferencias existentes entre diversos grupos de organizaciones en el desempeño de las tareas de gestión.
Los siguientes comentarios se refieren principalmente a las organizaciones deportivas que tienen como principal objetivo la provisión de instalaciones deportivas a los usuarios, aunque puedan ofrecer otros servicios y actividades adicionales de forma secundaria. Las particularidades del contexto deportivo demandan algunas consideraciones sobre las organizaciones del sector. El tamaño organizacional y el volumen de negocio relacionado con el departe son diferentes de otros sectores y diferentes del sector deportivo en otros países.
En España, las instalaciones deportivas públicas pertenecen y son usualmente gestionadas por instituciones municipales, autonómicas y por instituciones nacionales. Estos tres tipos de organizaciones presentan algunas diferencias tanto en relación con sus objetivos, los recursos de que disponen, así como en su organización y estructura, pero todas ellas pueden constituir el grupo opuesto a las instalaciones privadas, que pueden dividirse en organizaciones comerciales, organizaciones no lucrativas de interés social y clubs recreativos propiedad de un número de socios del mismo (por ejemplo, los clubs de tenis).
En términos generales, las instalaciones deportivas públicas presentan en comparación con las instalaciones privadas, una serie de peculiaridades. Presentan un rango más amplio de objetivos, que son más complejos y algunas veces conflictivos. Las demandas de los usuarios son más diversas y heterogéneas en las instalaciones públicas, en relación al tipo de práctica, la variedad de los departes, la tipología de los usuarios, el tipo de servicios ofrecidos, etc. La escasez de recursos es a menudo más grande en las instalaciones públicas que en las privadas. La restricción de servicios no es una tarea común de los gerentes deportivos públicos (a diferencia de lo que ocurre en otros sectores), pero el incremento de usuarios no suele ser su objetivo principal. El control de la provisión del servicio recae en mayor grado en los usuarios, no en los proveedores como ocurre en otros servicios públicos. La influencia política y las relaciones entre los gerentes y políticos están presentes en todas las instalaciones públicas en algún grado. Los órganos homólogos del sector privado, las juntas de accionistas o similares, mantienen un tipo de relaciones distintas con los gerentes privados, normalmente con un centro de interés profesional y técnico. La toma de decisiones políticas, el establecimiento de las prioridades de servicio, la evaluación del impacto de tales decisiones, y la eliminación de problemas futuros son los aspectos clave de los roles gerenciales en las instalaciones públicas pero no en las privadas.
La división del trabajo en las instalaciones deportivas públicas concierne a diferentes niveles del staff y es más ambiguo que en las instalaciones privadas. La responsabilidad de las tareas es más clara en el sector privado, con tareas de gestión totalmente asumidas por los gerentes. Los gerentes públicos tiene normalmente menos autonomía y mayores limitaciones formales. La orientación de mercado es a menudo omitida en las instalaciones públicas: los pagos del usuario no son la fuente principal de financiación, las demandas del mercado no dirigen las actividades y los servicios ofrecidos y los acercamientos de marketing pueden ser seguidos del mismo modo que en las instalaciones privadas.
En suma, las principales diferencias entre las organizaciones públicas y privadas pueden ser observadas en términos generales en el caso de las instalaciones deportivas, siendo los puntos clave de tal distinción el interés social, la responsabilidad pública, el doble carácter público (acción política-implicación de los usuarios) y la falta de orientación al mercado de las instalaciones deportivas públicas. Sin embargo, la diversidad en cada uno de los dos grupos (instalaciones públicas por un lado, y privadas por otro) es más reducida en el sector deportivo que en otros sectores de actividad. Por ejemplo, las organizaciones híbridas o las empresas públicas son casi inexistentes, la financiación gubernamental de las instalaciones privadas es muy restringida en todas las formas (pocas instalaciones privadas reciben dinero público, cualquiera que sea la forma), y sólo se manifiesta una débil pero progresiva tendencia a asumir formas de gestión privada en las instalaciones públicas, siendo la gestión de instalaciones públicas por empresas de gestión privada el más destacado ejemplo de esta cuestión.
Bozeman argumenta que el carácter público afecta en algún grado a todas las organizaciones, sean de propiedad pública o privada. Esto es en general cierto, pero en el campo deportivo el carácter público afecta significativamente más a las instalaciones de propiedad pública que a las de propiedad privada, en mayor medida que en otros campos de actividad. No hay subvenciones ni soparte económico para las instalaciones deportivas privadas (quizá los clubs deportivos profesionales o las asociaciones de practicantes reciban tales ayudas, pero no las organizaciones que proporcionan pistas y espacios deportivos y otros servicios de un modo «abierto»). Otras formas de contribución pública son raras de encontrar, porque es difícil firmar contratos de suministro entre las instituciones públicas como financiadores y las instalaciones privadas como productores. Considerando el departe como una actividad de ocio (a pesar de su carácter instruccional asumido en la Constitución y otras consideraciones), las restricciones gubernamentales hacia las instalaciones privadas son asuntos menores cuando las comparamos con otros sectores tales como la investigación o las industrias aeroespaciales citados por Bozeman. Sólo en unas pocas instalaciones deportivas cabe alguna discusión sobre su propiedad: las pertenecientes a las comisiones nacionales de diferentes departes, como la Federación Española de Fútbol. Pero en la práctica, la proporción de instalaciones pertenecientes a federaciones está decreciendo rápidamente en los últimos años. En semejantes condiciones, las influencias políticas, gubernamentales o legales en las instalaciones deportivas privadas son asuntos de segundo orden. Este no es el caso de otras organizaciones deportivas, principalmente clubs deportivos a niveles profesionales, que han sido excluidos de este estudio.
En el contexto del departe, la «difuminación de los sectores» mencionada por Bozeman parece menos extendida. Incluso cuando se puede invocar el interés público (o social) por parte de instalaciones deportivas privadas, usualmente asociaciones no comerciales de base comunitaria, su carácter público difiere en un alto grado del que presentan las organizaciones de propiedad pública. Tan solo la orientación de mercado puede ser comparada en tales casos, pero no las funciones gerenciales, las restricciones e influencias externas, o las fuentes de financiación. Se puede hacer alguna distinción en este caso entre algunas instalaciones «comunitarias» (por ejemplo algunas escuelas privadas católicas que ofrecen sus terrenos deportivos a los ciudadanos) y algunas instalaciones de sociedades privadas, propiedad de un grupo de residentes (urbanizaciones, complejos residenciales, etc.) que quieren asegurar su propia accesibilidad a pistas deportivas y actividades.
En el lado opuesto, las instalaciones públicas participan de un amplio rango de características. Sólo algunas instalaciones educativas en las grandes ciudades presentan un uso restringido que puede ser considerado como «privado». De todos modos, incluso en dichas excepciones esos «usos privados» incluyen una gran parte de interés público, las instalaciones están dedicadas principalmente a propósitos educativos (para la educación física en mucha mayor medida que para la práctica deportiva competitiva). Además, a menudo la gestión de las instalaciones no se realiza o no resulta reconocible en estas organizaciones. La muestra contiene unos pocos ejemplos de estas organizaciones, debido a que los roles gerenciales son difíciles de identificar. Sin embargo, la privatización del sector público es una cuestión importante que se tratará en adelante de modo oportuno.
Henry (1992), y Ramos (1993) adaptando el punto de vista de Henry al contexto español, analizan la evolución de la gestión deportiva y las relaciones entre los gerentes deportivos y los políticos. Algunos factores como la depresión económica, las tendencias ideológicas en los 80 -en ocasiones llamadas «Thacherism» o «Reaganornics»-, la necesidad de optimizar las instalaciones existentes (la mayoría creadas a partir de 1979) y las prioridades relacionadas con el mantenimiento de las instalaciones, contribuyen a la aparición de una nueva mentalidad gerencial en las instalaciones deportivas públicas. Las principales tendencias de esta nueva perspectiva «empresarial» son la profesionalización de la gestión, el establecimiento de pago directo por el uso de las instalaciones y la consideración del beneficio económico como un objetivo pertinente (y en algunos casos deseable) en las instalaciones públicas. El desarrollo de esta perspectiva sobre las instalaciones deportivas es notable, pero difiere en grado e intensidad de una organización a otra. A pesar de la dificultad para establecer la penetración de este acercamiento en cada organización, en algunos casos podemos afirmar su prevalencia: algunas instalaciones públicas (normalmente, pertenecientes a organismos municipales) son gestionadas por empresas privadas dedicadas a esta misión.
Otra forma de «privatización» tiene lugar cuando las instituciones públicas dan algunos derechos especiales sobre el uso de algunas instalaciones deportivas a un club deportivo local. Esta concesión, usualmente para un largo tiempo, significa en la práctica que algunas instalaciones (de hecho sólo algunas partes de ellas) quedan bajo el control del club. Las autoridades municipales pierden capacidad en la toma de decisiones sobre esos espacios deportivos. Dichos procedimientos tienen una tradición de años en España, pero suponen el lado opuesto de la privatización profesional. De hecho, las instalaciones gestionadas (algunas veces parece que también poseídas) por clubs deportivos a través de una concesión de las instituciones públicas presentan un alto grado de voluntarismo, un uso muy restringido y una falta de rentabilidad social y económica. De todos modos, las concesiones a los clubs parecen estar decreciendo en los últimos años, la mayoría de ellas no han sido renovadas y las instituciones públicas rechazan este modo de acción. Además, como las concesiones conciernen usualmente sólo a una parte de las instalaciones, es difícil identificar qué instalaciones presentan este estatus y cuáles son las condiciones. La muestra de este estudio no incluye este tipo de instalaciones, al menos deliberadamente.
Todas estas consideraciones nos permiten definir una taxonomía particular para las instalaciones deportivas basada en múltiples criterios, sobrepasando la simple distinción público-privado. De todos modos los criterios no son absolutamente independientes. Sin embargo, presentan cierto orden jerárquico, no por su relativa importancia, sino por su mutua inclusión.
El primer criterio por orden de aplicabilidad es la propiedad. Las instalaciones deportivas pueden pertenecer a instituciones públicas a los tres diferentes niveles de gobierno en España: ámbito municipal, autonómica y nacional. Las instalaciones deportiva privadas pertenecen por lo general a empresas dedicadas al negocio deportivo, a otras compañías o instituciones para propósitos particulares (por ejemplo, hoteles para la atención al cliente, la Iglesia Católica o algunas escuelas privadas) o a grupos de individuos (practicantes, residentes, miembros de clubs, etcétera) asociados con el objeto de asegurarse la disponibilidad de las instalaciones deportivas.
La segunda dimensión tiene que ver con el foco de las actividades de la instalación.
La mayoría de las organizaciones deportivas están orientadas al mercado en sentido amplio, debido a su apertura en el acceso a la instalación. Están orientadas a alcanzar el mayor número de usuarios que sea posible. Pero en sentido estricto, la orientación de mercado se refiere a aspectos como asignación de precios, relaciones organización -usuarios, medidas monopolísticas, financiación únicamente basada en las cuotas de los usuarios etc. De este modo, aquí se utiliza el término «orientación» referido a las restricciones en el acceso a las instalaciones deportivas, de forma similar al concepto de «acceso» mencionado por Benn y Gaus (1983). Según este criterio, puede distinguirse entre instalaciones focalizadas en la comunidad o servicios abiertos, e instalaciones centradas en un uso restringido o «interno» (sólo accesibles para miembros cualificados). El uso restringido es más común entre las organizaciones privadas, pero se pueden encontrar organizaciones públicas restringidas. Por ejemplo, los colegios públicos tienen espacios deportivos usados con propósitos para educación física, sólo utilizables por los alumnos del colegio. Otras instalaciones públicas pueden ser sólo para propósitos particulares, como las instalaciones de entrenamiento de la policía, bomberos, o los estudiantes de Educación física y departe. En el sector privado, el uso restringido de las instalaciones puede adoptar diferentes formas: organizaciones industriales o de servicios que tienen espacios deportivos sólo para la plantilla, instalaciones sólo utilizables por los vecinos en algunas ciudades turísticas o de fin de semana, instalaciones de colegios privados usadas sólo por estudiantes, y el caso de instalaciones pertenecientes a grupos de individuos que son usuarios de un modo exclusivo. Su objetivo no es alcanzar el mayor número posible de usuarios, sino asegurar que pueden acceder a las instalaciones deportivas cuando ellos quieran. El menor número de usuarios es el objetivo, y sólo se permite su uso a los miembros/propietarios. Normalmente, el modo de acceso a la instalación requiere la adquisición de una «acción» o cuota de socio-propietario.
La tercera dimensión hace referencia a las relaciones entre los propietarios y los gerentes o el equipo directivo. El modo más simple para definir esta dimensión podría ser cruzando la propiedad pública y privada con la gestión pública y privada. Pero esta da como resultado una taxonomía que no tiene sentido en el contexto deportivo. Las organizaciones de pertenencia privada gestionadas públicamente no existen en el contexto deportivo, tampoco las de pertenencia pública gestionadas privadamente en su significado estricto. En las organizaciones deportivas tiene más valor distinguir entre organizaciones gestionadas directamente por sus propietarios e instalaciones gestionadas por equipos directivos o grupos creados específicamente para ello, que actúan como mediadores de los propietarios, y son responsables ante ellos. La gestión directa de las organizaciones deportivas públicas está presente en varias instalaciones pertenecientes a autoridades a diferentes niveles. Las instituciones públicas tienen las responsabilidades del día a día sobre el funcionamiento y la toma de decisiones. La gestión mediada presenta diferentes formas: una entidad autónoma que tiene una «personalidad jurídica» (normalmente fundaciones deportivas municipales), gestión llevada a cabo por empresas privadas de servicios, e instalaciones deportivas pertenecientes a instituciones autonómicas que están gestionadas por un director general con amplias competencias en algunas áreas y competencias más restringidas en otras. Todas estas formas consisten en grupos de personas que actúan en nombre de organizaciones públicas y con altos niveles de capacidad de decisión. En el lado opuesto, las organizaciones deportivas privadas presentan una gestión mediada en aquellos casos de sociedades o asociaciones con equipos directivos responsables frente a la junta de accionistas/miembros o las organizaciones privadas (no principalmente dedicadas al negocio del departe) que delegan la gestión de las instalaciones deportivas en el staff oportuno.
Estas tres dimensiones dan como resultado una clasificación en ocho grupos, mostrada en la Tabla II. Sin embargo, en la práctica no existen instalaciones deportivas que correspondan a dos de las ocho categorías. Para las organizaciones deportivas públicas y privadas es difícil y poco útil distinguir si las instalaciones con un uso restringido son gestionadas directamente por los propietarios o a través de unidades autónomas especiales. Normalmente la capacidad de decisión es compartida por los propietarios y el staff directivo. Así pues, preferimos mantener un solo grupo de instalaciones públicas con uso restringido y un solo grupo de instalaciones privadas con uso restringido, ambos considerados como gestión mediada. Directamente o de forma mediada, en el contexto deportivo parece estar presente sólo un tipo de gestión para el uso restringido de las instalaciones.
Además, nuestra muestra sólo presenta organizaciones de esos seis grupos (véase Tabla 11). El reducido número de instalaciones públicas con uso restringido (dos organizaciones tan sólo) hace inoportuno incluir esta categoría en el análisis. Estas dos instalaciones deportivas fueron excluidas de la muestra y el uso restringido de las instalaciones públicas no se ha considerado. Pero dicha categoría puede ser encontrada en la práctica y debería ser considerada en análisis futuros.
Para probar la aplicabilidad de las dos aproximaciones a la distinción público-privado (dicotómica y multidimensional) al contexto de la gestión deportiva, se han realizado dos series de análisis paralelos. En primer lugar, una muestra de instalaciones deportivas de dos comunidades autónomas fueron divididas de acuerdo con la dicotomía público-privado. Se evaluaron las diferencias en las tareas de gestión, medidas a través de un inventario de análisis de puestos diseñado explícitamente para esta investigación. En el segundo análisis se evaluaron las diferencias en la gestión para la misma muestra, pero usando la clasificación multidimensional mencionada anteriormente, con cinco formas organizacionales diferentes. En ambos casos, las variables dependientes fueron medidas agregadas de las cinco áreas de gestión incluidas en el cuestionario, empleando tres o cuatro dimensiones para cada una de ellas.
Se incluyeron 73 instalaciones deportivas españolas. Los gerentes de todas ellas rellenaron un cuestionario que incluía diversas variables sobre las características de las instalaciones (tamaño, propiedad, tipo de espacios deportivos y espacios disponibles ... ), diferentes variables profesionales (edad, antigüedad en el puesto, estudios profesionales, y experiencia profesional anterior) y una larga lista de ítems sobre las tareas gerenciales en las instalaciones.
La elección de las personas entrevistadas fue hecha a instancia del personal de las instalaciones. Los investigadores preguntaron por la «persona responsable de la dirección y gestión de la instalación». Así pues, los títulos del puesto presentes en la muestra son variados, incluyendo algunos representantes de instituciones municipales en diferentes niveles, directores y gerentes de instalaciones deportivas, «jefes», etc. El 8,1% de los encuestados son concejales de departes, un 20,3% directores de fundaciones deportivas municipales o coordinadores de servicios deportivos en sus respectivos ayuntamientos, un 56,8% de los gerentes son gerentes o directores de las instalaciones (públicas y privadas) o clubs deportivos y un 13% son personal de la organización propietaria de las instalaciones (escuelas, empresas, etc.).
Tan sólo un 10,8% de los gerentes son mujeres. La edad de los gerentes entrevistados oscila entre los 25 y los 66 años, con un valor medio de 39,8 años. La antigüedad profesional oscila desde unos pocos meses hasta más de 20 años, con una media de 5 años. El tamaño de las instalaciones varía desde un espacio deportivo hasta 37 diferentes, siendo la media de 11,5 espacios por instalación. La variedad de los espacios deportivos presente en las instalaciones varía desde sólo un tipo hasta 11 tipos diferentes, con una media de 4,7 tipos de espacios deportivos.
Las tareas gerenciales fueron evaluadas con un inventario de tareas que incluía cinco áreas de gestión. La gestión económica incluye 13 ítems, y para cada uno se preguntó su frecuencia de realización, la percepción de necesidad de mejorar su realización y si el gerente era la persona responsable de ello. Las mismas tres variables fueron requeridas para cada uno de los 14 ítems incluidos en el área de personal. Las áreas de mantenimiento (9 ítems), explotación y oferta de las instalaciones (ofertas y actividades, 14 ítems) y marketing (11 ítems) incluían cuatro variables: frecuencia, necesidad percibida de mejorar la realización (en el área de mantenimiento esta variable se sustituyó por suficiencia de recursos), grado de competencias de los gerentes sobre esas tareas y el grado de planificación previa respecto a cada ítem. Las puntuaciones agregadas para cada gerente fueron calculadas incluyendo los ítems de cada área por separado para las tres o cuatro variables consideradas en ellas. Además, se consideraron cuatro variables que medían el nivel de problemática afrontado por los gerentes (una para cada área excepto marketing). Se calcularon las puntuaciones para una lista de ítems en relación con la gestión económica (8 ítems), gestión de personal (11 ítems), mantenimiento (10 ítems) y gestión de actividades (11 ítems). El anexo de la Tabla III resume las variables de gestión y sus escalas de respuesta. Una descripción más amplia del desempeño de los gerentes deportivos en una muestra parcial se presenta en Ramos et al. (1993). En general, la gestión de mantenimiento y la gestión de actividades son las áreas principales de responsabilidad para los gerentes y el desempeño alcanza niveles más favorables en estas dos áreas.
Las diferencias en estas variables de gestión fueron analizadas a través de dos series de análisis de varianza. La primera variable agrupadora fue la propiedad (categorizada como organización pública o privada). La segunda variable agrupadora fue el carácter público de las organizaciones, variable que combina tres dimensiones distintas. Se consideraron cinco grupos, y cada instalación deportiva de la muestra fue asignada por los investigadores a uno de esos grupos:
- Instalaciones públicas, uso abierto, gestionadas directamente: 39.44% (totalmente públicas).
- Instalaciones públicas, uso abierto, gestión mediada: 12.68% (semipúblicas).
- Instalaciones privadas, uso abierto, gestionadas directamente: 21.13% (comerciales).
- Instalaciones privadas, uso abierto, gestión mediada: 12.68% (privadas sociales).
- Instalaciones privadas, uso restringido: 14.08% (restringidas).
Las etiquetas de las categorías (que aparecen entre paréntesis) no intentan reflejar exactamente el significado de los grupos, sólo tienen el objeto de facilitar la distinción de los grupos al describir resultados descritos.
Los resultados de los ANOVAs entre instalaciones deportivas públicas y privadas en las tareas gerenciales se muestran en la Tabla 111, junto con los resultados descriptivos de las variables para esta muestra. Los resultados muestran claramente que las tareas gerenciales en las instalaciones deportivas públicas son realizadas de modo distinto que en las privadas. Las diferencias significativas aparecen principalmente en el nivel de problemática que perciben los gerentes (en todas las áreas consideradas), en la gestión de mantenimiento y en la gestión de actividades. Así pues, los gerentes de instalaciones privadas realizan las tareas gerenciales de mantenimiento con mayor frecuencia y tienen recursos suficientes para mantenimiento en mayor grado que los gerentes públicos. Las competencias de los gerentes públicos relativas a la gestión de la oferta son menores cuando las comparamos con los gerentes privados, y la necesidad de mejorar las tareas de la gestión de la oferta que perciben los gerentes públicos es mayor que la de sus colegas privados. De modo similar, los gerentes privados son responsables del 80% de las tareas de las gestión de personal, mientras que los gerentes públicos son responsables sólo de la mitad de las tareas de personal. Pero las diferencias están relacionadas de modo especial con la de problemática: para los gerentes públicos la problemática en las instalaciones deportivas es percibida como más seria y causa de mayores dificultades que para los gerentes privados.
La Tabla IV muestra los resultados de los Análisis de varianza realizados entre los cinco grupos de instalaciones en función de su carácter público (considerado como variable multidimensional) en tareas gerenciales. Como en el análisis precedente, nueve variables de gestión muestran diferencias significativas, pero en este caso afectan a las cinco áreas de gestión consideradas.
En la gestión de mantenimiento, las diferencias se producen en los recursos disponibles para mantenimiento, pero de los cinco grupos sólo hay diferencias significativas entre las instalaciones «totalmente públicas» y las «restringidas».
En relación a la gestión de la oferta de las instalaciones, dos variables muestran diferencias: las competencias del gerente en las tareas y la necesidad percibida de mejorar su realización. Las competencias de los gerentes muestran diferencias entre los gerentes de instalaciones «comerciales» y los de los otros grupos (exceptuando las instalaciones «privadas sociales»). Pero las diferencias en la necesidad de mejorar las tareas de la gestión de actividades sólo son significativas entre las instalaciones «totalmente públicas» por un lado, y las instalaciones «comerciales» y las «restringidas» por otro.
Las diferencias en la gestión económica residen en dos variables: la percepción de la necesidad de mejorar la realización de las tareas y el nivel de problemática. Las instalaciones «totalmente públicas» muestran la más alta necesidad de mejorar la gestión económica y el más alto nivel de problemática en esta área, pero difieren de las instalaciones «restringidas» en relación a la primera variable, y de las instalaciones «comerciales» en la segunda variable.
La gestión de personal también muestra diferencias en términos de las competencias de los gerentes en las tareas de personal y en el nivel de problemática. Las competencias de los gerentes de instalaciones «totalmente públicas» son menores que las de los tres grupos de gerentes privados. Los problemas afrontados por los gerentes «comerciales» son menos serios que aquellos afrontados por los gerentes «totalmente públicos».
Por último, las diferencias relacionadas con la gestión de marketing no residen en la calidad de la actuación ni en las competencias de los gerentes sobre las tareas. La frecuencia de realización de dichas tareas es el elemento clave a través del cual algunos grupos de gerentes difieren de los otros. En este caso, a diferencia de las restantes áreas de la gestión, «las instalaciones restringidas» muestran la frecuencia más baja de realización. Quizá ello se deba a que algunas de las tareas de marketing no son realizadas en absoluto en esas instalaciones, ya que no se pretende incrementar el uso de la misma. Las instalaciones «comerciales» y las «totalmente públicas» presentan diferencias significativas con las «restringidas», ya que muestran una mayor frecuencia de realización de las tareas de marketing. Además, las instalaciones «privadas sociales» (aunque no difieren significativamente de los otros grupos de instalaciones) muestran la segunda puntuación más alta en esta variable, quizá porque sus gerentes no consideran la gestión de marketing como relevante para ellos y por ello valoran su realización como cercana a lo necesario. Así pues, este grupo muestra una alta frecuencia de tareas debido al uso de una escala relativa (que compara la frecuencia actual con la deseada).
Brevemente, podría afirmarse que las diferencias en la gestión entre los cinco grupos de instalaciones se deben a las diferentes puntuaciones de las instalaciones públicas cuando las comparamos con las de los diversos grupos de instalaciones privadas. Además, aparecen diferencias en el mismo número de variables cuando se diferencia entre cinco grupos de instalaciones que cuando se comparan las instalaciones públicas con las privadas. En ese sentido, podría pensarse que la taxonomía multidimensional propuesta no resulta útil para diferenciar la gestión de las instalaciones deportivas. Los autores no comparten esta impresión por varias razones.
En primer lugar, los tres grupos diferenciados de instalaciones privadas muestran claramente patrones distintos en el desempeño de la gestión. En segundo lugar, para dos variables, las diferencias entre los dos grupos de instalaciones privadas alcanzan significación estadística. En tercer lugar, la taxonomía multidimensional permite establecer un rango tentativo de grupos en cuanto a su carácter público, con pequeñas variaciones en algunas variables. Por último, algunos resultados sugieren que las instalaciones públicas no son suficientemente similares como se piensa usualmente. Repasaremos sistemáticamente estas cuestiones.
Es verdad que en todos los casos las instalaciones «comerciales» y las «restringidas» muestran las puntuaciones más altas en la gestión, lo que significa tareas gerenciales mejor realizadas (todas las escalas de respuesta están ordenadas desde la realización menos favorable a la más positiva). De todos modos, a pesar de que las instalaciones «restringidas» muestran las puntuaciones más altas en cinco de las variables, mostrando diferencias significativas con otros grupos, estas instalaciones presentan las puntuaciones más bajas en tres variables. Por el contrario, las instalaciones «comerciales» presentan resultados más regulares. Sólo la necesidad de mejorar la gestión económica muestra puntuaciones más bajas en este tipo de instalaciones. Todo esto sugiere que hay algunos matices en la gestión entre instalaciones que nosotros etiquetamos como «restringidas» y «comerciales»: en las últimas se pone mayor énfasis en la rentabilidad económica, por lo que el marketing es un elemento destacable. Entre las «restringidas» hay más problemas de personal (probablemente debido a la dificultad para reclutar empleados con todos los requisitos, especialmente para las tareas de mantenimiento, combinadas con el correcto trato y cortesía que deben ofrecer a los usuarios) y sus gerentes tienen menos autonomía sobre la organización de las actividades. Debido a los objetivos idiosincráticos en las instalaciones «restringidas» (de hecho, restricción de servicios), la gestión es autopercibida por los gerentes como bien realizada, y de este modo, ellos no necesitan mejorar su desempeño.
La otra cara de la moneda son las instalaciones «privadas sociales». Siendo privadas, en algunas variables tienen puntuaciones más cercanas a las instalaciones públicas que los otros grupos de instalaciones privadas. El nivel de problemática en instalaciones «privadas sociales» muestra la segunda puntuación más baja en las tres áreas de gestión que muestran diferencias significativas. Mejorar la actuación en gestión es una necesidad clara (la segunda puntuación más baja en dos áreas). Las características distintas en estas instalaciones respecto a otras privadas son: bajas competencias gerenciales en la gestión de personal y la falta de sensibilidad respecto de la gestión de marketing. Debe señalarse que las denominaciones de los puestos de trabajo varían mucho en este grupo, algunas veces siendo empleados con no mucha autoridad acerca de algunas cuestiones. Los autores sospechan seriamente que las altas puntuaciones en algunas variables por parte de este grupo están más relacionadas con la falta de sensibilidad y el estatus profesional de los gerentes (sobrevaloran su desempeño por que consideran que no hace falta que sea mejor) que porque el nivel de calidad del desempeño sea realmente elevado.
Por otro lado, las instalaciones «totalmente públicas» parecen ser las gestionadas con niveles de desempeño más desfavorables. El nivel de problemática es el más serio en tres áreas de gestión (mantenimiento, económica y personal). Las competencias en la gestión de personal para los gerentes «totalmente públicos» incluyen sólo la mitad de las tareas consideradas, debido a las restricciones legales sobre la función pública. Estos gerentes perciben la mayor necesidad de mejorar las tareas gerenciales en mantenimiento, gestión de actividades y la gestión económica. Sólo en las competencias de la gestión de la oferta de la instalación, los gerentes «totalmente públicos» muestran una puntuación más alta que otros dos grupos de instalaciones: las que hemos denominado «restringidas» y «semipúblicas».
Finalmente, las instalaciones semipúblicas no muestran un patrón de puntuaciones tan claro como los otros grupos. Probablemente esta categoría incluye instalaciones deportivas que varían entre sí en algún grado. Por ejemplo, las instalaciones públicas gestionadas por empresas privadas y las instalaciones pertenecientes a instituciones autonómicas puede que no sean tan similares como se hipotetizó. El nivel de problemática de las semipúblicas es el segundo más alto, exceptuando la gestión de mantenimiento. La necesidad de mejora percibida en la gestión de la oferta y la gestión económica en las instalaciones «semipúblicas» está situada en las posiciones medias, pero los recursos para mantenimiento muestran la segunda puntuación más baja de los cinco grupos. Por último, las competencias de los gerentes están entre las más bajas en la gestión de personal (debido a las restricciones legales), y la gestión de la oferta (quizá porque la mayoría de las competencias sobre actividades y servicios ofrecidos recae en las autoridades propietarias y no en los gerentes). Así pues, las instalaciones deportivas «serni-públicas» figuran en el extremo bajo para algunas variables, pero en el polo más alto para algunas otras, mostrando un patrón inconsistente de desempeño gerencial.
Siguiendo algunas propuestas sugeridas en la literatura, este artículo aplica a las instalaciones deportivas una alternativa a la distinción dicotómica público-privado. Se han utilizado tres criterios relacionados para categorizar el carácter público de las instalaciones: propiedad, orientación/restricción del uso, y relaciones entre los propietarios y los gerentes (semejante al concepto de control social). Cruzando estas tres dimensiones, resultan ocho grupos diferentes, pero dos de ellos parecen no ser útiles en el contexto deportivo y uno más no se ha incluido en el análisis a causa de su escasa representación en la muestra. Los cinco grupos resultantes se han denominado con etiquetas identificativas, aun a riesgo de que en algunos casos se haya simplificado en exceso sus características.
Los cinco grupos difieren en nueve variables de gestión, medidas a través de un inventario de tareas desarrollado para analizar los puestos de trabajo de gerentes deportivos. Estas diferencias permiten identificar diferentes modos de gestionar las instalaciones deportivas, proporcionando más detalles y un análisis más cuidado que la simple distinción entre organizaciones públicas y privadas. En este sentido, la taxonomía multidimensional sobre el carácter público de las organizaciones parece ser útil para distinguir distintos tipos organizacionales. Además, en el caso de las instalaciones deportivas podría sugerirse una ordenación de estos cinco grupos basada en su mayor o menor carácter público: las organizaciones más públicas serían las instalaciones etiquetadas como «totalmente públicas», seguidas de las «privadas sociales» y de las instalaciones «semipúblicas». En el lado opuesto, las instalaciones deportivas más privadas serían las «comerciales», estando las instalaciones «restringidas» en segundo lugar. Esta taxonomía multidimensional permite encontrar aspectos de la gestión a lo largo de los cuales existen diferencias entre distintos tipos de instalaciones privadas. Esto permite también distinguir algunas dimensiones gerenciales que difieren entre los dos grupos de instalaciones deportivas públicas identificadas en la muestra.
En próximos estudios se debería considerar una más amplia variedad de instalaciones deportivas, incrementando la dispersión geográfica. La aplicabilidad de la taxonomía multidimensional sobre el carácter público a otro tipo de organizaciones debería ser estudiada, considerando un mayor número de características organizacionales (además de las tareas gerenciales) para analizar si existen diferencias entre las distintas categorías organizacionales definidas en función de su mayor o menor carácter público. Por ejemplo, los objetivos organizacionales, las políticas que se aplican, presiones externas y algunos procesos como la comunicación, el conflicto, la centralización de poder o la focalización en la rentabilidad económica deberían ser medidos directamente en lugar de ser interpretados como en la presente investigación.