ARTICULO
RESUMEN 2. EL CEMICAL: UN MEDIO DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS PARA LA FUNCIÓN PÚBLICA LOCAL
3. ESTRUCTURA Y ÁMBITOS DE ACTUACIÓN DEL CEMICAL
5. OTRAS ACTIVIDADES DEL CEMICAL
El artículo recoge la creación, funcionamiento, presente y futuro del CEMICAL (Consorcio de Estudios, Mediación y Conciliación en la Administración Local). Se trata de una experiencia pionera en el sector público que nació con una doble finalidad, por una parte la solución extrajudicial de conflictos en el ámbito local de la provincia de Barcelona, a través de las figuras de la mediación y la conciliación, y por otra, el avance en el estudio, la formación, la investigación y el progreso en la relaciones del personal al servicio de los entes locales, por considerar que los recursos humanos son el principal activo de nuestros ayuntamientos, activo que permite que nuestra administración sea más productiva y más competitiva y asegure la prestación de unos servicios públicos de mayor calidad cada día.
El CEMICAL, después de tres años de existencia, asiste en estos momentos a su consolidación definitiva, planteándose, además, ampliar sus objetivos y la posibilidad de extender su ámbito de actuación y colaboración con otras entidades que han manifestado su interés en ello.
This article describes the creation, the functioning, present and future, of CEMICAL. This is a pioneer project in the public sector which has two objetives: the out of court resolution of labor conflict in Barcelona's province using mediation and conciliation and the advance of the study, the training, the research and the progress in the personnel working for local entities relations as human resources are considered to be our main asset of our city-halls, asset that allow our administration to be more productive and, competitive and ensure the offer of better quality public services every day.
After 3 years existence, CEMICAL is going through a period of consolidation and fixing itself new objectives. It is also facing the possibility to extend its field of intervention and colaboration with other entities that have shown interest in doing so.
Conciliación, mediación, conflicto/s, extrajudicial.
Conciliation, mediation, conflicts, out of law.
En el sistema de relaciones laborales el conflicto que afecta a los intereses colectivos de los trabajadores se canaliza a través de la negociación colectiva entre las partes.
Dicha negociación puede perseguir la determinación de las condiciones de trabajo a través de una reglamentación convencional (conflicto de intereses) o la interpretación y correcta aplicación de una reglamentación ya existente (conflicto jurídico).
En aquellos supuestos en que la negociación se bloquea o no fructifica, teóricamente caben dos procedimientos de solución del conflicto: a través de medidas de presión basadas' en huelgas, manifestaciones, encierros u otras medidas de conflicto a disposición de los trabajadores, o a través de lo que se ha dado en llamar medios pacíficos de solución de conflictos, distinguiéndose entre éstos los medios judiciales, es decir, el proceso y la sentencia, y los extrajudiciales, diferenciándose entre estos últimos los que se producen sin intervención de terceros, es decir por la pura actividad negociadora de las partes, de los instrumentados con intervención de terceros, a través de los procedimientos de conciliación, mediación o arbitraje u otras técnicas alternativas de resolución del conflicto.
Los procedimientos extrajudiciales de solución de conflictos, a diferencia de los judiciales, aportan al sistema de relaciones laborales una vía pacífica de solución e integración de las controversias respetuosa con la autonomía de las partes y más satisfactoria en términos de aceptabilidad del resultado, ya que la esencia de estos medios consiste en que los propios sujetos solucionan sus litigios mediante procesos negociales, asistidos en el caso de la conciliación o la mediación y delegados en el caso del arbitraje:
En este marco no deja de sorprender la escasa atención que en el sistema español de relaciones laborales se ha prestado a los medios extrajudiciales de solución de conflictos, considerándose todavía como una asignatura pendiente que en un futuro no lejano deberá acometerse, ya que hasta ahora sólo hemos visto tímidos esbozos, algo más frecuentes en los últimos meses.
Si analizamos el sistema de empleo público la situación es, todavía, más pesimista. Es evidente la existencia de una significativa pobreza y dispersión de los medios de solución de conflictos y ello es especialmente grave si se tiene en cuenta que:
- Los asuntos relacionados con el personal siguen ocupando uno de los primeros lugares dentro de los sectores a los que podrían adscribirse las demandas presentadas ante la jurisdicción, provocando efectos distorsionadores en el entero sistema de justicia administrativa.
- En el ámbito administrativo se carece de un procedimiento especial, sumario y preferente, para el planteamiento y la resolución jurisdiccional de conflictos colectivos.
- Es difícilmente concebible una intervención judicial contencioso-administrativa sobre un conflicto de intereses, entendiendo éste como aquél que no requiere una solución jurídica sino una solución de compromiso y equidad tendente a salvar un déficit de regulación convencional.
- En el ámbito administrativo se ha sustituido la conciliación por la reclamación administrativa previa para el personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas, al tiempo que se ha alterado el ,sistema de recursos administrativos para los funcionarios públicos, con la consiguiente desaparición de cualquier tipo de recurso administrativo en el ámbito local, por lo que aquellos conflictos individuales que puedan tener relevancia colectiva quedan excluidos, en principio, de todo posible sistema de resolución extrajudicial de conflictos.
En este marco, las entidades que luego formaron el CEMICAL, consideraron necesaria la búsqueda de soluciones alternativas al proceso administrativo, considerando además la utilidad que podía tener en el seno de un sistema de negociación descentralizado, como es el constituido por las entidades locales, la presencia de un órgano institucional que pudiese actuar preferentemente como un mecanismo de integración y solución de conflictos y que, con el tiempo, pudiera convertirse en un factor de equilibrio y estabilidad, pudiendo proporcionar asesoramiento sobre cuestiones complejas, manteniendo e intensificando la información entre las diferentes unidades de negociación y contribuyendo en el seno de cada una de ellas al examen y a la resolución de los problemas con parámetros comunes, equivalentes en términos de comparabilidad y adecuación.
La Diputación de Barcelona firmó el 24 de julio de 1990 un convenio con la Federación de Servicios Públicos de la UGT y con la Federación Sindical de la Administración Pública de CC.OO. Uno de los objetivos principales y más inmediatos era la creación de un órgano de mediación y conciliación de carácter voluntario en los conflictos colectivos y en las reclamaciones individuales del personal al servicio de los entes locales de la provincia de Barcelona, así como la emisión de informes vinculantes sobre las cuestiones que aquellas entidades o los sindicatos pudiesen plantear y que pudiesen ser de interés general para progresar en la creación de un marco de conocimiento mutuo entre los gestores de recursos humanos y los representantes de los trabajadores en el ámbito de la Administración Local.
La Federación de Municipios de Cataluña y la Asociación Catalana de Municipios fueron partícipes, desde el primer momento, de la necesidad de instrumentar mecanismos de mediación y de conciliación en el mundo local, compartiendo los objetivos de las tres entidades antes citadas.
El CEMICAL se constituyó como una entidad local, de naturaleza asociativa, integrada por la Diputación de Barcelona, la Federación de Municipios de Cataluña, la Asociación Catalana de Municipios, la Federación de Servicios Públicos de la UGT y la Federación Sindical de la Administración Pública de CC.OO.
El Consorcio aparece como una entidad pública gestora del sistema de solución de conflictos para el ámbito de la función pública local de la provincia de Barcelona. Promocionado por la Diputación de Barcelona, con todo lo que ello implica a nivel presupuestario, de instalaciones y aportación de personal y, también, de legitimidad, confianza y respeto en relación con los entes locales de ámbito territorial, que día a día se relacionan con la institución provincial en el marco de sus competencias de colaboración y de cooperación.
Además, en este ámbito, la Diputación de Barcelona cumple también con el ejercicio de las funciones de asistencia jurídica y técnica que el ente provincial tiene que prestar a los entes locales, ofreciendo un servicio de mediación y conciliación que, preventivamente, quiere disminuir la conflictividad jurídica y mejorar la gestión de personal en los entes locales de la provincia.
En todo caso, hay que tener en cuenta que las finalidades del CEMICAL son dobles, ya que además de la mediación y la conciliación en los conflictos colectivos de intereses y jurídicos que se planteen en el ámbito de actuación de los entes locales de la provincia de Barcelona, el Consorcio se plantea, también, el avance en el estudio, la formación, la investigación y el progreso en las relaciones del personal al servicio de la Administración Local.
El estudio y la investigación han estado orientados, desde el primer momento, a la obtención de criterios objetivos y experiencias en el ámbito de la resolución de conflictos que permitan obtener la información necesaria con la que formular criterios y alternativas para un campo negocial excesivamente centrado en un abanico acotado de cuestiones que, por su parquedad y por su rigidez, a menudo no permiten concluir adecuadamente un procedimiento de composición del conflicto o el mismo procedimiento de negociación colectiva.
Así, estudios sobre comparabilidad de sectores similares, análisis sobre productividad o retribuciones, investigaciones sobre capacidad de pago de las entidades locales o estudios de las prácticas dominantes, son. el campo principal de actuación. La relación entre la actividad de estudio e investigación, la negociación colectiva y los medios de solución de conflictos tiene que ser y es siempre muy estrecha.
En cuanto a las actividades de formación y fomento de la relación entre las partes, éstas han de permitir incrementar la capacidad del sistema de negociación, fomentando la confianza mutua y el conocimiento de las propias posiciones y límites, contribuyendo, también, al conocimiento del marco jurídico en el que se tiene que desarrollar el proceso y al manejo de técnicas de comunicación, resolución de problemas y negociación, sobre el convencimiento de que los compromisos eficaces exigen partes eficaces que los articulen y los sustenten.
En este marco se han realizado jornadas de trabajo sobre «Los medios extrajudiciales de solución de conflictos», «Planificación y gestión del empleo en los entes locales» «La contratación temporal en los entes locales». Las jornadas se han abierto a todas aquellas personas e instituciones que tenían algo que decir en el mundo laboral, participando fundamentalmente responsables de recursos humanos de los ayuntamientos de la provincia de Barcelona y representantes sindicales. En todos los casos se ha contado con un elevado número de asistentes, se han promovido intercambios de experiencias y se ha dado entrada a debates sobre propuestas de nuevos modelos organizativos de los entes locales.
Son órganos del CEMICAL:
Además, en la estructura del CEMICAL se diferencian dos unidades perfectamente delimitadas de conformidad con los propios fines de la entidad:
El Centro de Estudios actúa como unidad administrativa encargada de las actividades de apoyo técnico, es decir, las actividades de formación, investigación y fomento de las relaciones entre las partes, mientras que la Junta de Mediación y Conciliación es un órgano de composición n-úxta en el que se reproduce la estructura representativa del Consorcio. De este modo la legitimidad propia del ente asociativo se traslada a la composición de la Junta de Mediación Conciliación y, mediatamente, a los conciliadores y mediadores que ésta designe.
La Junta de Mediación y Conciliación, constituida por un Presidente y cuatro vocales, es elegida por la Junta de Gobierno del Consorcio, a propuesta, respectivamente, de cada una de las entidades y organizaciones consorciadas, pero con el consenso y unanimidad de todas.
Una vez constituida, es la propia Junta de Mediación y Conciliación, por mayoría absoluta de sus miembros, aunque hasta ahora se ha utilizado la unanimidad, la que aprueba sus propias normas de funcionamiento y, por tanto, los procedimientos de apoyo a la negociación colectiva y a la solución extrajudicial de conflictos y, más específicamente, los procedimientos de mediación y conciliación.
La Junta de Mediación y Conciliación, órgano especializado del Consorcio en las tareas de mediación y conciliación, puede actuar en un doble ámbito: en función del sujeto y del objeto.
En función del sujeto, la Junta puede actuar en todas las entidades locales de la provincia de Barcelona y, también, en sus entes instrumentales, incluidos los de derecho privado, es decir, en las sociedades mercantiles de capital local o participadas de forma mayoritaria por las corporaciones locales de la provincia de Barcelona.
En función del objeto, la Junta puede iniciar sus actuaciones si se trata de uno de los siguientes conflictos:
a) Conflictos colectivos de intereses o jurídicos, es decir de interpretación o de aplicación de normas,
b) Conflictos plurales de intereses o jurídicos que, por su especial naturaleza o significación, la Junta estime que pueden exceder del interés individual de los afectados.
c) Conflictos individuales, en los que la solicitud de mediación o conciliación se presente por el órgano unitario de representación de la entidad o por una de las secciones de los sindicatos que integran el Consorcio, siempre que la Junta estime que el conflicto puede tener trascendencia o incidencia en un interés colectivo.
d) Conflictos individuales en los que la solicitud se presente por un municipio de menos de 500 habitantes y que carezca de la estructura técnica suficiente para la resolución del conflicto.
Quedan excluidos del ámbito de los procedimientos de solución de conflictos, la materia relativa a la resolución de los contratos laborales, las reclamaciones de cantidad y la disciplinaria, tanto laboral como funcionarial.
Como es fácil comprobar, el planteamiento expuesto parte de la base de considerar como ámbito natural de actuación el conflicto colectivo de intereses o jurídico. Sin embargo es difícil diferenciar el conflicto individual del conflicto colectivo, ya que en muchas ocasiones el primero es un síntoma de la existencia del segundo, de aquí las aperturas tendentes a la aceptación de conflictos grupales e individuales con trascendencia colectiva, trascendencia que, además, debe acreditarse por un órgano de representación o una sección de un sujeto colectivo.
Esta posición puede considerarse correcta y merecer un pronunciamiento favorable, pero, la experiencia del CEMICAL demuestra la dificultad de objetivar el contenido de un conflicto a la vista de una solicitud de intervención, lo que en la práctica ha conllevado la necesidad de un trámite que no se había contemplado en las normas de funcionamiento y que es suplido por la consideración que se le otorga por la presidencia de la Junta a la vista del pronunciamiento de los servicios del Consorcio, pronunciamientos que se intentan objetivar en torno a planteamientos tales como considerar que el incumplimiento de una norma convencional es, por sí mismo, un conflicto individual con trascendencia colectiva.
La excepción relativa a los conflictos individuales en el ámbito de los pequeños municipios carentes de estructura técnica, hay que ubicarla más en el ámbito de la cooperación que en el de la solución de conflictos, ya que a través de este mecanismo se procura que las partes tengan acceso a un asesoramiento jurídico capaz de solventar el conflicto o de indicar las vías de solución correctas del mismo.
Las solicitudes de conciliación o mediación pueden ser presentadas por las representaciones sindicales y unitarias a iniciativa propia o a instancia de sus representados. La solicitud puede, también, ser presentada por las entidades locales o sus entes instrumentales, ya sean de derecho público o privado. Aquí hay que tener en cuenta que la legitimación de las representaciones sindicales se limita a las integrantes del Consorcio en los casos de conflictos individuales, ya que dichas representaciones y las unitarias actúan como garantes de la trascendencia colectiva del conflicto.
Para iniciar el trámite de una solicitud es necesaria la aceptación de ' la otra parte en litigio, pero dicha aceptación se considera otorgada en aquellos casos en que el instrumento colectivo aplicable, Convenio o Acuerdo, haya incorporado una cláusula por la que las partes se someten de forma expresa a los procedimientos de conciliación y mediación previstos para los conflictos que en la interpretación o aplicación de la norma convencional puedan plantearse.
Las tareas de mediación y conciliación se atribuyen de forma expresa a los miembros de la Junta de Mediación y Conciliación, respetándose así la naturaleza de marco de encuentro y representación que todo órgano gestor de los medios de resolución de conflictos debe observar. Sin embargo, se preveía que por acuerdo unánime de los miembros de la Junta, se puede elaborar una relación de profesionales y expertos en gestión y administración pública para ser designados por la propia Junta para participar en los procedimientos de mediación y conciliación. Dicha relación, de mediadores y conciliadores, está en la actualidad integrada por 23 personas, entre las que predominan, fundamentalmente, profesores de Universidad (11), funcionarios con niveles de subdirector general y jefe de servicio o sección (5) y profesionales liberales (7).
La designación de un mediador o conciliador para un determinado conflicto y un específico procedimiento, tiene que realizarse por la Junta de Mediación y Conciliación. Dado que la agilidad en la actuación es una de las cualidades inherentes a la conciliación y a la mediación, es obvia la rapidez con que se debe dar trámite a las solicitudes. Esto junto con la dificultad de reunir en breve plazo a los miembros del órgano colegiado ha conllevado que esta facultad haya sido asumida por el Presidente de la Junta, lo que ha de llevar en breve a establecer criterios generales para la asignación de asuntos, ya que dicha asignación no tiene que basarse sólo en la rotatoriedad, sino que debe tenerse en cuenta la especialización y la continuidad del tercero interviniente con las partes o las normas, ya conocida por una tarea de conciliación o mediación anterior finalizada con éxito.
Todo lo anterior debe entenderse sin perjuicio de que la designación se haga a propuesta de las partes, siempre a partir de una relación de personas seleccionables facilitadas por la Junta, que puede confeccionarse, si lo desean, en función de las características que se señalen.
Se admite, también, la posibilidad de que el fracaso de un procedimiento de mediación se deba a la actuación del propio mediador, por lo que, comprobado por una de las partes en litigio o por el propio mediador, que su actuación o sus propuestas no son aceptadas, se podrá de mutuo acuerdo realizar un nuevo intento de resolución del conflicto con otro mediador.
Como ya hemos avanzado, los medios de solución de conflictos se ponen en marcha a través de un escrito introductorio presentado por la paáe que desea iniciar el procedimiento. Dicho escrito debe contener una serie de datos que se consideran necesarios para identificar el conflicto, así como la correspondiente manifestación de voluntad o compromiso de someterse a los correspondientes trámites de conciliación yla mediación, o la indicación del Convenio o Acuerdo donde dicha manifestación se contiene, sin perjuicio de que si en el escrito introductorio sólo hubiese constancia de la voluntad de una de las partes, se dé traslado de la solicitud a la otra parte a efectos de la obtención de su conformidad, teniendo en cuenta que su negativa sería comunicada a los solicitantes y provocaría el archivo de todas las actuaciones.
Las normas de funcionamiento diferencian el procedimiento a seguir según se trate de una mediación o de una conciliación, sin embargo la experiencia de tres años de funcionamiento nos permite afirmar que ésta acaba siendo una distinción meramente formal. Habitualmente las partes no manifiestan claramente en su petición si proponen un trámite de mediación o de conciliación, o bien plantean uno de los dos pero sin ser conscientes de la diferencia entre uno u otro trámite. En cualquier caso, sea cual sea la petición en concreto, ésta supone, de forma automática, un esfuerzo de conciliación. En consecuencia, los actos se inician normalmente como una conciliación y es su propia dinámica la que hace que finalicen como tal o que se acabe produciendo una mediación de características más o menos formales. pero una mediación al fin y al cabo.
Recibido el escrito introductorio, confirmada la voluntad de ambas partes y aceptada la solicitud, si se trata de una conciliación el trámite debe realizarse en los siete días hábiles siguientes al de presentación de la solicitud. Si se trata de una mediación, la designación del mediador debe producirse en un plazo no superior a cinco días hábiles y la emisión de su propuesta indicativa en los siete días hábiles siguientes, teniendo en cuenta que sobre la base de la propuesta del mediador, convenientemente comunicada a las partes, éstas dispondrán de cinco días hábiles para presentar sus alegaciones, debiendo el mediador realizar su propuesta definitiva en los siete días hábiles siguientes.
La negativa de las partes a aceptar las propuestas presentadas por el mediador deberá ser razonada y presentada por escrito.
Este es, a grandes rasgos, el trámite de mediación formal, pero no podemos dejar ,de tener en cuenta que el mediador puede convocar a las partes las veces que estime conveniente, con la finalidad de reunir la máxima información posible y con la posibilidad de conseguir concesiones mutuas para llegar a un acuerdo sobre la base de las propuestas realizadas, acuerdo del que quedar constancia en la correspondiente acta de mediación.
Hasta ahora los procedimientos de mediación se han mostrado como procedimientos de carácter complejo, fundamentados en una fuerte dosis de experiencia, interacción e intuición. La práctica nos ha demostrado que el proceso se desarrolla en tres niveles sucesivos y relacionados. En un primer momento se intenta centrar los puntos objeto de discusión, extrayendo a veces antiguos conflictos o discrepancias no resueltos que subyacen e influyen de manera determinante en la situación planteada. Se delimitan así las demandas y las posibles propuestas de solución. En un segundo momento se desarrolla el proceso de mediación con la asistencia y la colaboración del mediador, consiguiéndose, habitualmente, en esta etapa los posibles acuerdos. En un tercer momento se acude ya a una mediación formal y las propuestas del mediador actúan como elemento de presión. Lo cierto es que pocos acuerdos se consiguen si se llega a la tercera etapa, pero lo que sí se hace es objetivar al máximo el conflicto y reducir la beligerancia de las partes, preparándolas así para una salida judicial al litigio planteado.
La eficacia de los acuerdos conseguidos está siempre en función de la naturaleza jurídica de la relación de empleo y de la tipología del conflicto, estableciéndose las siguientes distinciones:
A) Si el acuerdo afecta a personal sometido a una relación estatutaria y se produce para la resolución de un conflicto colectivo:
1) Vinculará directamente a las partes a materias que se correspondan estrictamente con el ámbito competencial del órgano administrativo que las suscriba.
2) En caso contrario, requerirá para su validez y eficacia la aprobación expresa y formal del órgano de gobierno competente.
B) Si el acuerdo afecta a personal sometido a una relación estatutaria y se produce para la resolución de un conflicto plural o individual, su validez y eficacia requerirá que la entidad local formalice el contenido del acuerdo a través de las correspondientes normas de procedimiento y competencia aplicables a cada caso concreto, en el marco de lo establecido para la terminación convencional del procedimiento en la Ley 30/1992.
C) Si afecta a personal sometido a una relación laboral, el acuerdo tendrá la misma eficacia atribuida a los convenios colectivos cuando se produjera en el marco de un conflicto colectivo o tendrá eficacia obligacional entre las partes firmantes del acuerdo cuando se produjera en el marco de un conflicto plural o individual. En ambos casos el acuerdo pondrá fin al conflicto, obligará a su cumplimiento y, en los casos de sumisión expresa por convenio colectivo a los procedimientos de conciliación y mediación, lo acordado tendrá las garantías ejecutorias previstas en la Ley de Procedimiento Laboral.
Además de los procedimientos de mediación y conciliación, el CEMICAL desarrolla una creciente actividad de asistencia jurídica y técnica respecto a las partes, organizaciones sindicales y entes locales. Esta función se articula mediante tres técnicas:
A) Una actividad de mediación «de carácter preventivo», que consiste en la participación directa de miembros de la Junta o de mediadores de ésta en los procesos de negociación colectiva, siempre previa petición expresa de las mesas de negociación o de las comisiones negociadoras.
B) Emisión de informes relativos a la interpretación o aplicación del contenido de los instrumentos de negociación colectiva, cuando éstos sean solicitados por las comisiones paritarias de los convenios o las de seguimiento de los acuerdos.
C) Actividades de asesoramiento jurídico y técnico, consistentes en la emisión de informes y dictámenes en materia de solicitudes, recursos y reclamaciones del personal al servicio de los entes locales del ámbito de actuación del CEMICAL. En este caso es necesaria la formalización de un convenio entre el consorcio y la entidad local, mediante el que ésta encomienda al CEMICAL el dictamen de todas las propuestas de resolución de recursos y reclamaciones en materia de personal (reclamación-recurso), y el informe de todas las solicitudes que los empleados públicos dirijan a la entidad en la que prestan servicios, especialmente cuando se pretenda la producción de un acto o la revisión de otro anterior.
El dictamen o informe debe emitirse con carácter previo a la adopción de la resolución correspondiente sin que tenga carácter vinculante. Esta actividad no debe suponer para el ente local ninguna disminución de su competencia, siendo el responsable último de dictar las resoluciones que pondrán fin a los procedimientos. Se trata tan sólo de que el CEMICAL- pueda desarrollar ese papel de órgano especializado, profesional y neutral que permita la resolución de las reclamaciones y recursos en materia de personal con un mayor grado de garantía y acierto, ya que previamente se ha procedido a separar la gestión ordinaria y su control técnico.
Si hemos de hacer un balance de lo que ha sido la actuación del CEMICAL en los tres años de existencia, deberíamos destacar lo siguiente:
En primer lugar se ha desarrollado una función informativa que, inicialmente, no se había previsto. El Consorcio se ha convertido en un punto de información sobre el sistema de relaciones colectivas en el ámbito de la Administración Local. Las tres peticiones más repetidas han sido:
1) La elaboración de un documento que pudiera servir de matriz negocial para las partes en aquellas entidades locales que nunca habían negociado un acuerdo o convenio, así como el correspondiente informe de propuestas de acuerdo o convenio sobre cuya legalidad y posible marco de contractualidad se duda.
2) La información sobre el posible desarrollo del proceso electoral en el marco del nuevo modelo de designación de los miembros de los Comités de Empresa y Juntas de Personal, de conformidad con la reforma legislativa desarrollada hace dos años.
3) La posible validez de formas distintas de articulación interna o compleja de los órganos unitarios de representación de los funcionarios públicos, concretamente reglamentos internos de las Juntas de Personal y posibilidad de constitución de órganos de representación unitaria de carácter supramunicipal.
En segundo lugar hay que señalar que el CEMICAL ha sido utilizado como un instrumento de presión sindical en la dinámica de negociación entre las partes, fundamentalmente en materia de conflictos individuales con trascendencia colectiva. Así, la apertura del procedimiento y su comunicación al ente local para su aceptación ha provocado principios de acuerdo sin necesidad de que el procedimiento se haya desarrollado por completo.
Por último, debemos indicar que el CEMICAL ha demostrado su mayor virtualidad en el ámbito del conflicto colectivo de intereses y en el de la interpretación de las normas colectivas, elaborándose acuerdos completos en su seno y con la intervención de mediadores del mismo, a la vez que los propios instrumentos de negociación colectiva han comenzado a recoger cláusulas de remisión al acto de mediación diariamente de este organismo para la resolución de los conflictos de interpretación y aplicación que sobre los mismos pudieran suscitarse.
Si nos planteamos hacer un pequeño esquema del tipo de solicitudes de mediación y conciliación que se están produciendo y tramitando en el seno del CEMICAL, deberíamos citar lo siguiente:
- En cuanto a la frecuencia hay que decir que, tras un periodo inicial de arranque de unos seis meses, el número de solicitudes de intervención parece haberse estabilizado en 2/3 mensuales. Hay que resaltar, no obstante que se han incrementado las peticiones de apoyo técnico en detrimento de las de conciliación y mediación. Esto se debe a que en muchas ocasiones una clarificación de la normativa legal aplicable ayuda a resolver los conflictos en el propio ayuntamiento, sin que tengan que plantearse delante de terceros.
El origen de las solicitudes ha sido diferente en función del contenido. Las de apoyo técnico han sido mayoritariamente presentadas por los entes locales, mientras que las de mediación y conciliación han venido, fundamentalmente, de la mano de los sindicatos representados en el Consorcio, aunque en la última etapa se observa un mayor número de solicitudes procedentes de los órganos unitarios de personal.
- En un primer momento las solicitudes se presentaron como individuales con trascendencia colectiva. Hoy suele tratarse de conflictos colectivos de intereses o de interpretación y aplicación de la norma colectiva.
- Los temas más tratados han girado en torno a la interpretación y cumplimiento de cláusulas contractuales en materia de asignación de complementos retributivos, clasificación y provisión de puestos de trabajo y cómputos de jornadas y horarios.
- El colectivo que mayor y más variada conflictividad parece generar es el de la policía local.
- Una buena parte de los conflictos planteados han sido aceptados por la otra parte. En la totalidad de conflictos tramitados con la conformidad de las dos partes, hasta el momento, se ha obtenido un acuerdo admitido por las mismas. Hay que destacar que a lo largo del año 1996 se ha producido una nueva situación, ya que en algunos casos (un 40% de las actuaciones conceptuadas como «no aceptadas» el hecho de plantear el conflicto delante del CEMICAL ha servido para que se reabriera la negociación sobre el tema en el seno del propio ayuntamiento, llegándose a un acuerdo sin necesidad de llevar adelante el trámite de conciliación propuesto.
- Es necesario prestar una atención especial a las cuestiones de legitimación, con la finalidad de que los acuerdos obtenidos sean fácilmente trasladables al ámbito negocial de referencia. En especial es fundamental que al proceso de negociación o mediación sean convocadas todas las organizaciones sindicales legitimadas para negociar en función de su representatividad.
Finalmente habría que reseñar que el mayor numero de peticiones corresponden a municipios menores de 50.000 habitantes. Y si observamos la tipología, los ayuntamientos pequeños han acudido más al apoyo técnico que los grandes, ya que éstos últimos han solicitado en su mayoría medios para la solución extrajudicial de sus conflictos.
La todavía escasa tradición y experiencia en la acción sindical en la Administración Pública y las singularidades que ésta presenta frente a la empresa privada deberían influir en la consolidación de organismos como el CEMICAL y en la creación de nuevos órganos que permitan construir un marco de actuación que concilie los intereses del personal al servicio de la Administración Pública, defendidos por las organizaciones sindicales, y la necesidad que la comunidad tiene de unos servicios públicos prestados de manera eficaz y que consigan estándares de calidad cada día mayores.
A pesar de la evolución favorable de la actividad del CEMICAL desde su creación se hace evidente que la situación actual de las relaciones laborales en el mundo local que ya se ha indicado, incide en la dificultad para que una experiencia como ésta arraigue en la cotidianeidad de aquellos a quien va dirigida. La actividad y la utilidad del Consorcio irá creciendo en la medida que los posibles destinatarios sean conscientes de los beneficios que puede aportar a su actuación diaria en el marco de las relaciones laborales, de los procesos de negociación y en el terreno de la minoración de las posibilidades de conflicto.
La experiencia de estos tres años nos ha señalado cual debe ser el camino a seguir desde el CEMICAL para que se consolide como un instrumento realmente útil para los diferentes entes locales que son sus usuarios potenciales.
Hay que partir de la convicción de que el campo de las relaciones laborales no se concreta ni se expresa igual en un ayuntamiento con un plantilla de cuatrocientos trabajadores que en otro de cincuenta y que, en consecuencia, las necesidades que el CEMICAL puede satisfacer en uno y otro caso pueden ser diferentes. Mientras que en la mayoría de los ayuntamientos ,grandes existe una representación sindical fuerte y organizada con secciones sindicales, una representación unitaria, una trayectoria de negociación colectiva consolidada y unos gestores de recursos humanos expertos con asesoría jurídica y otros medios, en un municipio pequeño la situación suele ser diametralmente opuesta, tanto en lo que se refiere a la parte social como a los gestores del ayuntamiento. También es diferente la relación mucho más directa que se establece entre los trabajadores del ayuntamiento y los usuarios de los servicios que prestan y entre los representantes electos y sus votantes. Todo esto influye y hace variar el equilibrio y la correlación de fuerzas entre las dos partes, así como las posibilidades de resolución de los conflictos potenciales.
Teniendo en cuenta estas peculiaridades, uno de los actuales objetivos del CEMICAL es la realización de una diagnosis de la situación de los recursos humanos y las relaciones laborales en los diferentes entes locales de su ámbito de actuación, para de esta forma dirigir su acción y su actividad poniendo al servicio de éstos los recursos que más puedan incidir en el progreso de sus relaciones laborales.
Para cumplir con este objetivo el CEMICAL se plantea sus actuaciones de futuro en diversas líneas de acción. Por eso, además de la mediación y la conciliación que continuarán siendo el marco prioritario de actuación se plantea incidir con:
- El apoyo técnico en los procesos de negociación colectiva en los entes locales que lo soliciten. Este apoyo se puede concretar en diferentes niveles, desde facilitar un borrador de convenio/acuerdo de condiciones, hasta el apoyo directo en el momento de la negociación, encargándose el Consorcio de la Presidencia de las mesas de negociación y, si se considera necesario, de la secretaría.
- La realización de informes y dictámenes a petición de cualquiera de las partes, siempre y cuando versen sobre materias de competencia del Consorcio y no interfieran en una actuación de mediación y conciliación.
- La resolución, con la mayor agilidad posible; de las consultas puntuales que en materia de relaciones laborales se reciben. Esta actuación puede ser de gran utilidad sobre todo para los pequeños municipios.
- La formación desarrollada a través de jornadas de trabajo, dirigidas a las dos partes que intervienen en las relaciones laborales, con las que se pretende promover la reflexión sobre éstas en el seno de la Administración Local, y propiciar y mantener las necesarias relaciones de información mutua e intercambio de experiencias. Se pretende, pues, intensificar la organización de cursos, seminarios y jornadas relacionadas fundamentalmente con la negociación colectiva, los órganos de representación y aquellos aspectos de la gestión de recursos humanos y de los servicios públicos que inciden en las relaciones laborales.
- Ampliar el fondo bibliográfico y jurisprudencial, así como la base de datos sobre convenios e instrumentos de regulación, que el Centro de Estudios del CEMICAL pone a disposición de sus usuarios.
De esta forma, con el avance en el conocimiento mutuo entre los gestores de personal y los representantes de los trabajadores, y el progreso en el campo de las relaciones laborales, se creará el marco adecuado que hará crecer la actuación de mediación y conciliación. Así, el recurso a los medios extrajudiciales de resolución de conflictos dejará de ser una excepción y pasará a ser una práctica común a la hora de desactivar posibles conflictos, redundando en beneficio de los trabajadores de nuestra administración local, y en la prestación a la ciudadanía de un servicio público de mayor calidad.