EXPERIENCIAS
(*) Psicólogos/as. (**) Trabajadores/as sociales.
2. PROGRAMA DE INFORMACION Y ORIENTACION (P.I.O.)
3. PROGRAMA DE AYUDA A DOMICILIO (P.A.D.)
4. PROGRAMA DE CONVIVENCIA Y REINSERCION
La implantación del Plan Concertado de Servicios Sociales (en adelante SS.SS.) Comunitarios va logrando, progresivamente, definir y priorizar las prestaciones que satisfagan dichas necesidades, estableciendo el espacio territorial apropiado para el desarrollo de los programas que provean los recursos y métodos necesarios para alcanzar la finalidad básica de los SS.SS. comunitarios: prevenir situaciones de desigualdad social en la comunidad.
No obstante, en el proceso de adecuación del Plan a las diversas realidades del Estado, observamos la necesidad de debatir sobre algunos elementos (conceptuales y de organización de los servicios) contenidos en el mismo. El presente artículo no plantea este objetivo, la limitación del espacio y la necesidad actual del equipo que suscribe el trabajo, centrará el objeto del mismo en la descripción concreta de la estrategia utilizada para mover la organización (Departamento de SS.SS. Comunitarios de la Diputación Provincial de Huelva) hacia el cumplimiento de su misión: la implantación y desarrollo de los SS.SS. comunitarios en la provincia.
El modelo organizativo utilizado responde a una realidad social específica en un momento histórico determinado, de la implantación de dichos servicios. La estrategia (esquemas de trabajo del equipo para relacionarse con su entorno) utilizada no es ni la única ni la mejor. Las acciones actuales no son idénticas a las realizadas hace siete años (la implantación de los SS.SS comunitarios en la provincia de Huelva comenzó en 1984) y, seguramente, no serán las mismas a utilizar en el futuro. Subrayamos, pues, que la organización de los SS.SS comunitarios en Andalucía, y más concretamente en nuestra provincia, está directamente enlazada con la especificidad del entorno social, económico, cultural y político en el que dicha organización se desenvuelve.
Entendemos que dicha organización está en un cielo inicial de su evolución, por ello hemos obviado sofisticados sistemas de planificación que no se asienten sobre la actual estructura de los SS.SS. comunitarios en Andalucía. En ocasiones, resulta conveniente plantear en términos concretos las posibilidades de éxito de la planificación, y si las decisiones que se toman se sustentan sobre el sentido común y el buen Juicio; nos preocupa mas la aproximación real al contexto, la pertinencia de la estrategia a utilizar y la eficacia de las acciones, que la elegancia de los procesos.
El diseño organizativo que venimos utilizando surge como respuesta a los problemas que, en nuestra práctica, hemos ido encontrando en la gestión de los SS.SS. comunitarios, y al intento de prevenir la aparición de dificultades en el funcionamiento de los sistemas y procedimientos de trabajo.
El desarrollo y cambio organizativo del sistema de SS.SS. comunitarios obliga al análisis de variados aspectos: políticos, económicos, jurídicos, etc... La ubicación de este equipo en la organización (Servicios Centrales del Area de SS.SS) ha priorizado como objetivo: el diseño de la estructura orgánica-funcional y los procedimientos de coordinación de los dispositivos prestadores de SS.SS. comunitarios.
El objeto de trabajo ha sido abordado desde una concepción ideológica que diseña la organización a partir de la finalidad del propio sistema, la elección de las tareas y actividades a desarrollar (para cubrir la finalidad antes señalada) se determina dialectizando las necesidades de los profesionales, concluyendo en la configuración de los diversos roles en el equipo interdisciplinar. Como señala Ulloa (1977), se trata de analizar, no sólo la tarea, sino también su contexto; para ello el grupo parte de un acuerdo explícito (tarea), que permite analizar el rol de cada miembro del equipo. Más tarde, el establecimiento de prioridades en relación a la tarea, y la "confrontación bilateral" de los participantes, coloca al equipo de trabajo en una posición de mayor seguridad psicológica para percibir la organización (burocrática) no como objeto en sí misma, sino como medio o instrumento del desarrollo de proyectos creativos dirigidos a las necesidades de los ciudadanos.
El territorio y la población
La red de SS.SS. comunitarios en la provincia de Huelva ha de cubrir 78 municipios, con una población aproximada de 300.000 habitantes
La demarcación territorial está configurada por 8 Zonas de Trabajo Social (Z.T.S .), que se subdividen en 18 unidades territoriales más reducidas (Unidades de Trabajo Social U.T.S.) en las que se implantan y desarrollan los distintos programas de los SS.SS comunitarios.
Los programas
Actualmente se desarrollan tres: Programa de Información Orientación (P.I.O.), Programa de Ayuda a Domicilio (P.A.D.) y el Programa de Convivencia y Reinserción centrado inicialmente en el ámbito de menores
Los equipos profesionales
Cada Z.T.S. cuenta con un equipo compuesto por dos-tres trabajadores sociales, un psicólogo y un auxiliar administrativo. Cada profesional, como se describe posteriormente, asume una responsabilidad específica en los diversos programas y comparte otras tareas en el/los programas de los que no es responsable. Así los trabajadores sociales son los responsables (en la U.T.S.) del P.I.O. y P.A.D.; y el psicólogo asume (en la Z.T.S.) el desarrollo del Programa de Convivencia y Reinserción (menores).
En los servicios centrales del área de SS.SS. de la Diputación desarrolla sus funciones el equipo coordinador, compuesto por tres trabajadores sociales responsables del seguimiento técnico de los Programas de información-Orientación y Ayuda a Domicilio, dos psicólogos y un trabajador social responsables del Programa de Servicios Sociales para el Menor, un psicólogo con funciones de coordinador del equipo central.
La organización de los servicios centrales garantiza que cada profesional de la red de SS.SS comunitarios de la provincia, tenga un responsable técnico en el equipo coordinador que agilice la gestión de las prestaciones necesarias para el desarrollo operativo de los programas, y supervise el funcionamiento de los servicios en el territorio.
A continuación se describen los aspectos fundamentales del desarrollo de los programas y las particulares estrategias organizativas utilizadas en cada caso.
Este servicio es la puerta de acceso al sistema público de servicios sociales, desde el P.I.O. se canalizan, al resto de los programas, las demandas planteadas por los ciudadanos. Garantiza la atención de una necesidad social básica: acceder a los recursos sociales, la primera causa de desigualdad es la escasez de información para conocer los diversos sistemas de protección social, de ahí la necesidad de facilitar los elementos necesarios para que todos los ciudadanos estén en igualdad de condiciones en el uso de los recursos sociales de la comunidad.
La metodología utilizada contempla dos tipos de atenciones:
Directa:
Tiene lugar a través de la relación personal (cara a cara) con el usuario.
Indirecta:
Se realiza sin la presencia directa del usuario; con ella se organiza la tarea, se planifican las acciones con la finalidad de asegurar un método de trabajo que evite el asistencialismo, propio de anteriores etapas de la acción social.
En el Programa de Información y Orientación se distinguen dos subprogramas.
1. Proyecto de atención al usuario, con el que garantiza la atención directa e indirecta, antes mencionadas. La organización de este proyecto contempla determinadas variables: número de horas dedicadas a la atención del servicio en cada municipio, distancia entre estos, espacio físico disponible en el ayuntamiento; con la finalidad de ajustar la distribución de los recursos a las necesidades reales de cada territorio
2. Proyecto de promoción social mediante la información-orientación a grupos para facilitar el acceso a los recursos sociales, y aumentar su capacidad de conseguir las finalidades para las que se constituyen.
Con el Subprograma de Detección de necesidades sociales se busca conocer las necesidades sociales de la comunidad en la que intervenimos. Se realizan dos tipos de análisis:
La escasa dotación de servicios de información en los municipios de la provincia (1), explica la sobrecarga de rol que sufre el trabajador social responsable del P.I.O.
En nuestro contexto, la problemática, que recoge este programa es diversa, inespecífica y no siempre acorde con las funciones (ni con los recursos disponibles) de los SS.SS comunitarios.
La organización del P.I.O. contempla, en síntesis, dos aspectos:
2.3.1. Organización territorial
La gestión del programa se desarrolla en ámbitos territoriales (U.T.S.), que agrupan diversos municipios, según criterios sociodemográficos, de similitud histórica y antropológica, y nivel de equipamientos de otros servicios de bienestar social. En los ayuntamientos que cuentan con trabajador social municipal, este profesional desarrolla el programa; en el resto la Unidad de trabajo Social asume la responsabilidad de su implantación.
(1) En la provincia de Huelva existen 78 municipios (exceptuando la capital), de estos sólo 13 tienen más de 10.000 habitantes, 23 tienen menos de 1.000 y 35 poseen una población entre 1.000 y 5.000 habitantes. Sólo 17 municipios cuentan en su plantilla con trabajadores sociales
2.3.2. Organización documental
Para recoger, de forma homologada, los factores que aparecen en el desarrollo del programa, se diseña el sistema documental de registro de esta actividad profesional:
a) Ficha Social
Organiza la información recogida en la atención directa, permite el tratamiento informático de los aspectos más significativos del binomio problema planteado (por el usuario) alternativa facilitada desde el servicio
b) Registro de actividades y tiempo
En este soporte documental se recogen aspectos del desarrollo de las actividades profesionales del trabajador social Se cumplimenta diaria y semanalmente desde las U.T.S.; posteriormente se remite al Equipo Técnico de Coordinación para su análisis, y, si procede, reajuste de la organización del P.I.O.
Ambos soportes son utilizados con la finalidad de racionalizar la información suministrada desde las Z.T.S. de la provincia. Coincidimos con Restrepo (1990) en la necesidad de seleccionar los datos (derivados de la acción) que orienten la subsiguiente formulación de prioridades, asignación de recursos, etc..
e) Informe Social
En el que se describen, en síntesis, las características fundamentales de las situaciones y la valoración de la problemática que se aborda; resulta básico para la intervención profesional posterior.
Finalmente, entendemos que la información-orientación que se facilita desde los SS.SS comunitarios no es una tarea administrativa, como señala Guijarro (1988) es necesario trascender la "ventanilla de información" para contemplar dicha función informativa como la primera fase del procedimiento de intervención profesional. No sólo se facilita información sino que se apoya y ayuda en la elección de la alternativa adecuada para la resolución del problema.
Pretende ofrecer al usuario la posibilidad de permanecer en su entorno habitual, supliendo su falta de autonomía psicofísica y compensando situaciones de aislamiento social.
El servicio que se presta desde el P.A.D. persigue:
Antes de iniciar el desarrollo del programa es importante precisar una doble cuestión. Entendemos que la ayuda a domicilio no es la única. respuesta a la problemática global que presentan determinados usuarios (escasez de ingresos, déficits en la vivienda, etc. ... ). En segundo lugar, la ayuda a domicilio no es un servicio de atención permanente de 24 horas.
El modelo organizativo se asienta en una estructura profesional que delimita los niveles de responsabilidad en cada fase de la gestión del programa:
Definidas las características generales del programa y la estructura profesional, desarrollamos, a continuación, las fases que, ha seguido este proceso de implantación hasta el momento.
1) Programación: elaboración del programa, instrucciones para su desarrollo en la campaña 90/91, diseño del soporte documental y definición de criterios para la inclusión de usuarios. En líneas generales, los requisitos para acceder a la prestación son:
2) Organización: Ander-Egg y Aguilar (1990) señalan cuatro instrumentos para precisar la organización de programas. La estructura organizativa (organigrama), las guías de acción (manual de organización), niveles de decisión (nivel de gestión/autoridad) y los procedimientos de trabajo (manual de procedimiento).
En el manual de procedimientos del P.A.D. de la Diputación Provincial de Huelva, queda reflejada la responsabilidad institucional (ayuntamientos/diputación), las funciones de políticos y técnicos de ambas administraciones en el desarrollo del programa, así como el soporte documental adecuado para el desarrollo de cada actividad.
Los procedimientos utilizados se expresan en los cuadros 1 y 2. La participación de las dos administraciones referidas (Ayuntamientos y Diputación), exige clarificar aspectos relacionados con el qué, dónde, quién y cómo se gestionan las distintas fases del P.A.D.
3) Gestión: centrada en tres momentos de la intervención.
- Ficha individual de usuarios.
- Parte diario y semanal de la actividad de la auxiliar de ayuda a domicilio.
- Registro de actividades y tiempo dedicado por el trabajador social al desarrollo del P.A.D.
- Ficha de seguimiento de las actividades de la auxiliar de ayuda a domicilio.
- Ficha de seguimiento de la situación del usuario.
4) Evaluación: en la que se contempla el análisis de:
- Variables descriptivas de usuarios, auxiliares de ayuda a domicilio, trabajadores sociales y administraciones que intervienen en el P.A.D.
- La cobertura del programa.
- La calidad y resultados del programa.
- Deficiencias encontradas y logros obtenidos en el desarrollo del P.A.D., con la finalidad de tomar decisiones que mejoren la implantación y resultados del mismo.
Las líneas del trabajo actual del P.A.D. apuntan a trabajar, entre otros, los siguientes aspectos:
- La descentralización de la gestión en las U.T.S.
- El modelo de gestión (pública, privada o mixta) del P.A.D.
- La contribución económica del usuario a la financiación del servicio.
- El ajuste del perfil profesional de la auxiliar de ayuda a domicilio.
- La formación específica para el desempeño del referido rol.
- El índice de cobertura (población en necesidad/población atendida) a lograr a medio plazo.
- La apertura del programa a otros sectores de la población.
- Fortalecer fincas de actuación educativas y rehabilitadoras.
- El fomento de la participación de las redes familiares y sociales en el programa.
Los SS.SS comunitarios, por su cercanía a los ciudadanos y porque el marco legal así lo establece, detectan y atienden desde el primer nivel situaciones de riesgo socio-familiar.
El programa actualmente ha centrado su atención en el ámbito de familia e infancia.
Con frecuencia, dada la diversidad de organismos con competencias en este sector, se producen dificultades en la coordinación de las intervenciones dada la inexistencia de procedimientos unificados en la atención de menores en riesgo social.
Muchos de estos casos vuelven desde los SS.SS especializados a la comunidad sin un trabajo familiar previo que facilite la reinserción de los menores.
En el intento de responder a estos problemas se articula, desde el departamento de SS.SS comunitarios de la Diputación Provincial de Huelva, el programa que ahora describimos.
La organización del Programa de Convivencia y Reinserción cuenta con la siguiente estructura profesional:
La puesta en marcha del programa comenzó con el diseño de los procedimientos a utilizar en la atención de familias.
Básicamente se contemplan dos modalidades:
Una cuando los casos se detectan desde el nivel comunitario (procedimiento tipo A) y otra cuando se trata de derivaciones de casos desde los servicios sociales especializados hacia los comunitarios: la diferencia de este último procedimiento con el anterior radica en que la recepción de los casos se lleva, a cabo desde el E.P.I., que tras su estudio inicial, canaliza el caso al equipo de familia e infancia en la Z.T.S. A partir de este momento se utiliza el procedimiento tipo A. (Ver cuadro n.º 3).
Tras el primer año de implantación del programa, resulta prioritario abordar el objeto de forma interdisciplinar. Por ello, el objetivo a alcanzar en la actualidad es la constitución de un Equipo de Atención a Familia-Infancia en la propia Z.T.S.
Optamos por este estilo de abordaje, ya que la atención del menor y la intervención psicosocial familiar, requiere, no sólo del ejercicio de una disciplina, sino de un equipo interdisciplinar, entendido éste no como "producto de una ciencia que utiliza ciencias auxiliares" (Apostel y otros, 1982, pág. 27). En nuestra experiencia, tal como se recoge en el cuadro n.º 3, los instrumentos utilizados para el diagnóstico tratamiento de las familias tienen que estar respaldados por los aportes teóricos de cada disciplina. La constitución de este favorece la autonomía e independencia de funcionamiento de este programa respecto de otros que se desarrollan desde los SS.SS comunitarios, aunque sin olvidar la necesaria coordinación que debe existir entre los mismos. El procedimiento actual se verá modificado- (ver cuadros 3 y 4) en los siguientes aspectos:
Con las aportaciones de ambos profesionales se realiza la evaluación diagnóstica y se propone la alternativa más adecuada a las características de la familia. (intervención en el territorio o derivación a SS.SS comunitarios).
Se articula en varias fases:
- Detección:
Las situaciones de riesgo psico-familiar llegan a los SS.SS comunitarios a través de demandas expresas por parte de las familias, o canalizadas desde otros servicios de la comunidad.
En la actualidad se desarrolla el Proyecto de Detección y Estudio de Situaciones de Riesgo Psicosocial de Menores, con la finalidad de realizar una primera aproximación en el estudio de los casos que llegan a los equipos de familia e infancia.
- Derivación:
Desde el Servicio de Información y Orientación se mantiene un primer contacto con la situación problema. Posteriormente, es derivada al Programa de Convivencia y Reinserción. En este proceso se realiza una valoración conjunta al objeto de determinar si se trata de un caso urgente (2), en tal supuesto se procede de forma inmediata a la protección de los menores mediante su internamiento, más tarde se inicia el estudio del caso.
(2) Casos urgentes: situaciones en las que los menores se vean desprovistos de la atención de sus necesidades básicas de forma crítica y repentina, por negligencia de Padres/familiares y/o por ausencia de éstos.
- Evaluación diagnóstica:
En esta fase se estudian las circunstancias y características del riesgo psicosocial de los menores y sus familias como sistema (pautas de crianza, fuentes de stress familiar, relaciones internas de la familia y su integración en redes sociales, competencias y recursos personales para resolver problemas, Esta fase concluye con el establecimiento de hipótesis explicativas que determinan el pronóstico y la intervención a seguir:
a) Pronóstico negativo: la hipótesis apunta hacia la no recuperabilidad de la familia como núcleo normalizado para el desarrollo de los menores, la intervención en el medio familiar cuenta con escasas posibilidades de éxito. De ahí la necesaria derivación del caso a los SS.SS. especializados (Servicio de Atención al Niño y la Niña. Junta de Andalucía).
b) Pronóstico positivo: la hipótesis apunta hacia la recuperabilidad de la familia, se prevé que la intervención pueda tener éxito, la familia cuenta con posibilidades de cambio para restablecer su función socializadora. En esta situación se elabora el:
Se especifican los objetivos a conseguir, las actividades a realizar, su calendarización, y se establece el contrato terapéutico con la familia. Se busca la normalización de la familia como núcleo de convivencia y socialización. El proyecto puede contemplar dos situaciones:
