ESPACIO ABIERTO
INTRODUCCION
- 3.1. Objetivos y características del sistema
- 3.2. Las fuentes de información, los subsistemas y las unidades básicas de información
- 3.3. La selección de la información significativa y la elaboración de un cuadro de indicadores básicos
- 3.4. Los soportes documentales, los flujos de información y los dispositivos de comunicación
4. CONCLUSIONES: PERSPECTIVAS PARA LOS SISTEMAS DE INFORMACION Y MONITORIZACION DE NUEVOS PROGRAMAS
En el verano de 1992 la ciudad de Barcelona viviría una experiencia sin precedentes: acoger en su seno la realización de unos Juegos Olímpicos. El evento que transformaría la fisonomía y la estructura urbana de la ciudad, iba a tener un fuerte impacto en la vida cotidiana y en el funcionamiento ordinario de la ciudad. En el presente artículo se describe la experiencia llevada a cabo desde el CMO, Centro Municipal de Operaciones, como órgano directivo de los programas municipales durante la realización de los JJOO y la puesta en marcha de un proyecto sin antecedentes en el terreno de la gestión pública: el diseño e implementación de un sistema de información para la toma de decisiones de la alta dirección, para el control operativo de la ciudad y de los servicios y programas habilitados para hacer frente adecuadamente a esta situación de excepción.
La realización de los Juegos Olímpicos de Barcelona obligaba a realizar un esfuerzo extraordinario a la administración local de la ciudad que los acogía. El Ayuntamiento de Barcelona debía hacer compatibles los servicios municipales ordinarios para una ciudad de 1.643.542 habitantes con los programas especiales que debían implementarse para la organización de la ciudad que acogería más de un millón de visitantes durante los Juegos.
Además de la intensa y progresiva transformación de la ciudad y de sus instalaciones llevada a cabo en los últimos años, garantizar el buen funcionamiento de la ciudad, es decir, una ciudad accesible, segura, acogedora y habitable durante los días en que se desarrollaban los Juegos Olímpicos era el principal reto que debía de afrontar la administración municipal.
Más allá del papel que el Ayuntamiento de Barcelona realizaba en el seno del COOB, corno órgano responsable de la organización del evento deportivo, la administración municipal debía garantizar el correcto y pleno funcionamiento de la ciudad en una situación excepcional como la que se trataba. El éxito de los JJOO de Barcelona-92 no dependía sólo de lo que sucediera en las áreas e instalaciones olímpicas, sino en el funcionamiento de la ciudad en su conjunto.
Los Planes Municipales Operativos, previstos y diseñados con anterioridad, fueron la herramienta estratégica que permitiría preveer el funcionamiento de la ciudad durante los Juegos y planificar la actuación municipal más oportuna.. Paralelamente a los preparativos de la inauguración de los Juegos, se pondrían en marcha catorce programas operativos en los que quedaban establecidos los dispositivos en materia de seguridad y protección ciudadana, atención social, movilidad, estado de la vía pública, limpieza, salud pública, información, servicios turísticos, cultura, participación ciudadana, imagen y protocolo.
Los planes operativos respondían así la necesidad de garantizar una acción eficaz de los servicios municipales, preveyendo el incremento necesario de algunos servicios, implementando servicios especiales y potenciando la coordinación de los existentes. Su puesta en marcha suponía la base del éxito de la gestión municipal al anticipar las demandas y necesidades que se podrían generar y preveer y planificar las medidas a tomar.
Desde la Comisión Municipal de los Juegos Olímpicos, creada en 1991 y que presidía el Alcalde e integraban los máximos responsables municipales, se debía coordinar la actuación ejecutiva municipal y se debía velar, mediante un programa especial creado al efecto, por la puesta en marcha de los mecanismos que garantizaran el correcto funcionamiento de los dispositivos programados.
Durante la realización de los juegos, que tenían lugar en un corto período de tiempo y con un calendario ajustado, hacía falta agilizar la información y potenciar la coordinación interdepartamental que posibilitara la toma de decisiones inmediatas y urgentes, en todo aquello que hacía referencia a la responsabilidad municipal y al funcionamiento de la ciudad.
Es de esta manera como se crea a principios de 1992 el Centro Municipal de Operaciones (CMO) como centro de control y mando de la actuación municipal durante la celebración de los Juegos Olímpicos y, -por tanto, el instrumento de apoyo de la Comisión Municipal de los Juegos Olímpicos durante el desarrollo de éstos.
Durante la fase operativa de los planes municipales y a lo largo de la realización de los JJOO, la Comisión Municipal para los JJOO funcionaría ordinariamente como Comisión Permanente (CP), presidida por el Alcalde, y se reuniría diariamente para analizar la situación, planificar las tareas del CMO, y elaborar las correspondientes directrices de actuación. La estructura permanente del CMO estaría integrada por el llamado Núcleo Permanente de Coordinación (NPC), constituido por los directivos del CMO y los responsables del Programa del área Operativa de la Vía Pública, y el Staff del CMO al que competía el mantenimiento de los servicios de información y la supervisión de los sistemas de telecomunicación. Es decir, estaba constituido por una estructura política responsable de la toma de las decisiones que incumbían al gobierno de la ciudad y al control de la gestión municipal durante los JJOO, y por una estructura técnica encargada de recoger, procesar y generar información pertinente para la alta dirección. (Ver Fig. l.)
El CMO facilitaría la información necesaria para la toma de decisiones del alcalde y de los altos cargos del ayuntamiento e implementaría los acuerdos y las medidas propuestas por éstos en las reuniones diarias de coordinación (RDC), comunicando las directrices a los responsables de los planes operativos municipales implicados.
El CMO tendría como funciones específicas:
a) La dirección superior de las actuaciones de responsabilidad del Ayuntamiento durante los Juegos. Dicha dirección ejecutiva de los servicios municipales debía realizarse haciendo efectivas las medidas necesarias de control y mando, especialmente en aquellas decisiones que implicaran dos o más centros operativos y en aquellas situaciones de emergencia que se pudieran producir.
b) Control de datos y centralización de la información referida al funcionamiento municipal. El CMO debía centralizar toda la información relevante relativa a los diferentes planes operativos, a su funcionamiento ordinario y a las incidencias que se fueran produciendo. El CMO diariamente debía elaborar un informe de situación y un cuadro de indicadores como sistema de información para la dirección.
d) La coordinación de los servicios y actuaciones municipales con el Centro Principal de Operaciones del COOB'92, y en general con aquellas instancias, departamentos e instituciones externas que intervinieran en la ciudad durante los Juegos Olímpicos.
e) La coordinación interna de todos aquellos programas y actuaciones del Ayuntamiento que incidieran en el funcionamiento de la ciudad.
El CMO debería estar conectado de forma permanente con los diferentes departamentos municipales, pero especialmente con los centros operativos municipales (Vía Pública, Mantenimiento y Servicios, Información de Base, Patronato de Turismo, Oficina de Protocolo, Oficina Permanente de Atención Social, Gabinete de Prensa, Area de Salud Pública, Area de Cultura, Area de Deportes ... ), responsables del desarrollo de los planes operativos, que actuarían en el ámbito de su competencia, informarían del desarrollo de los programas y la evolución del trabajo diario, estarían en comunicación periódica con el CMO y consultarían las medidas a tomar en aquellos casos que sobrepasaran sus niveles de decisión.
El CMO debía poner en marcha todos aquellos mecanismos de coordinación necesarios para informar, responder de forma rápida e integrada y solucionar aquellas incidencias y problemas que pudieran afectar al funcionamiento y estado de la ciudad (aumento de la inseguridad, brotes epidémicos, contaminación del aire, atascos, fallos mecánicos o de falta de suministro eléctrico, consultas y demandas ciudadanas, falta de plazas hoteleras, déficits en la limpieza y recogida de basuras, problemas de protocolo ... ).
Para llevar a cabo sus funciones el CMO debía establecer un sistema de información para la dirección dotado de los recursos tecnológicos (informáticos, telemáticos. etcétera) pertinentes.
Dicho sistema debía ser concebido como una herramienta gerencial en tanto que recurso de información necesaria para la toma de decisiones y dispositivo técnico y tecnológico para el control operativo, sistemático y continuo, de los programas de actuación municipal y del funcionamiento general de la ciudad.
Los objetivos específicos de este sistema de información se concretaban en:
a) Conocer la situación y el funcionamiento general de la ciudad.
b) Detectar las incidencias en el momento en que tuvieran lugar o con la máxima prontitud y actuar de forma inmediata ante las situaciones de urgencia.
c) Conocer el desarrollo el estado de ejecución de los diferentes planes de actuación previstos.
d) Facilitar un cuadro de indicadores y un informe diario que permitiera el control operativo de la gestión y la toma de decisiones por parte de la alta dirección.
Se trataba de diseñar un sistema de información, singular y sin precedentes, que permitiera controlar de forma inmediata y en tiempo real la gestión municipal y el funcionamiento de la ciudad para poder tomar decisiones y actuar rápidamente ante las incidencias o los problemas inminentes que pudieran presentarse.
Los JJOO duraban apenas dos semanas y cualquier resolución tardía resultaba ineficiente. En este contexto una resolución eficaz sólo podía ser una actuación inmediata.
Para diseñar un sistema de información de estas características no se contaba con experiencias anteriores que se hubieran desarrollado en el seno de una administración pública local y para un evento de tales dimensiones.
Las experiencias locales precedentes en el terreno del control operativo de programas se hallaban desarrolladas en ámbitos específicos (Seguridad y Protección Ciudadana, Servicios Sociales ) y no desde una perspectiva integral de la acción municipal. Por otra parte pocas veces dicho control operativo se desarrollaba en el tiempo real en la que tenían lugar las acciones sino a posteriori, a modo de evaluación sumativa y a ex-post facto, como instrumento para la evaluación de los resultados o la eficiencia económica.
Se trataba, por tanto, de elaborar un sistema de información "ad hoc", previa discusión y definición técnica del para que, para quién, el cómo, el dónde y el cuándo de la recogida y sistematización de los datos. Un sistema que tendría un uso específico y un período de aplicación limitado en el tiempo y que debería caracterizarse por su idoneidad, simplicidad. flexibilidad, agilidad y eficiencia.
Idoneidad, es decir, por su adaptación a las características de los servicios y actividades cuyas informaciones y resultados iba a registrar. Un sistema de información será siempre más pertinente y, por tanto, más útil, cuanto más se adapte a los programas a los que sirve, al tipo de informaciones de las que se nutre y a las necesidades de aquellos que lo van a utilizar.
Simplicidad y accesibilidad, lo que significaba que debía ser comprendido tanto por aquellos que lo debían aplicar y mantener, como por los que iban a hacer uso de las informaciones.
Flexibilidad, pues debía ser capaz de ajustarse a las circunstancias nuevas y a los cambios de orientación impredecibles que se produjeran en los planes establecidos, en los programas operativos o en las directrices y prioridades de la dirección.
Pero sobre todo, debía caracterizarse por su agilidad y eficiencia, es decir, que en el tiempo y con los recursos previstos permitiera conseguir el máximo rendimiento.
Para diseñar e implementar un sistema de información de estas características se debían tener en cuenta las siguientes tareas:
Los centros operativos municipales que eran responsables de la ejecución de los planes previstos para los Juegos Olímpicos, se constituyeron a su vez en fuentes de información sobre la actuación de los servicios municipales que estaban bajo su competencia. Así pues cada uno de los programas operativos configuraría lo que podríamos llamar un subsistema de información (Salud Pública, Atención Social, Turismo, Movilidad, etc.).
A partir de las intervenciones y acciones previstas en cada programa se aislaron las unidades básicas de información correspondientes (así por ejemplo, control de medio ambiente, de la contaminación atmosférica y del estado sanitario de las playas, Higiene de los alimentos, vigilancia epidemiológica, urgencias relacionadas con las drogas, en el caso de programa operativo de Salud Pública o alojamiento hotelero, alojamiento alternativo, información turística, bus turístico en el caso de los servicios de Turismo).
De acuerdo con cada uno de los ámbitos de su competencia tanto el Staff del CMO como el Núcleo Permanente de Control (NPC) permanecían conectados con una serie de centros operadores con los que trabajaron para la identificación de las unidades básicas de información, la selección de los indicadores específicos, y la temporización de los flujos de información. (Ver Fig. 2.)
Teniendo en cuenta los objetivos del sistema de información, conocer el funcionamiento de la ciudad y el nivel de ejecución de los programas, se procedió a la selección de la información más pertinente teniendo en cuenta criterios de disponibilidad, idoneidad y significación. Es decir, debía de tratarse de información que fuera accesible, que reflejara la situación de la actividad objeto de estudio y que además permitiera una sistematización continuada y una comparabilidad con períodos anteriores.
Se estudió en cada uno de los planes operativos cuáles eran las unidades básicas de información y los datos susceptibles de ser recogidos y tratados sistemáticamente y se procedió a la elaboración del cuadro de indicadores. Se entiende aquí que se trata de variables o dimensiones de una situación, generalmente identificables, que permiten monitorizar procesos, evaluar cambios y preveer posibles problemas.
Como se trataba de un sistema de información gerencial, centrado no sólo en la evaluación del funcionamiento de la ciudad sino también en la monitorización de programas, el sistema de información incorporaba indicadores de diferente tipo.
Por una parte, tenía en cuenta indicadores de necesidad, especialmente, indicadores sociales y epidemiológicos (víctimas de delito, brotes tóxico-infecciosos, contaminación del aire, emergencias sociales ... ). Pero, sobre todo, incorporaba indicadores de gestión o control operativo de programas, como son los indicadores de cobertura (n., de personas atendidas, n.º de consultas telefónicas, n.º de pasajeros, n.º de espectadores ), los indicadores de esfuerzo (n.º de autobuses, n.º de trenes ), los indicadores de proceso (n.º de espectáculos, n.º de decomisos, n.º de intervenciones de salvamento, etc en algún caso, medidas indirectas sobre a calidad de la atención (n.º de averías, n.º de quejas, tiempo de llegada de los servicios de extinción de incendios ).
Para facilitar la tarea de recogida y suministro de datos se procedió a la elaboración de los soportes documentales, es decir, los instrumentos donde se debía consignar la información para poder ser posteriormente transmitida y tratada.
Se elaboraron instrumentos de registro para cada uno de los programas operativos, atendiendo a su especificidad. Estas fichas o informes de actividad debían ser cumplimentados y remitidos diariamente por los centros operativos de los programas municipales al CMO, cuyos equipos técnicos se ocuparían del tratamiento y reelaboración de la información.
En las fichas de actividad de cada programa operativo se recogían los indicadores de cada una de las unidades básicas de información, las posibles incidencias surgidas durante el día, el programa de actividades previsto para el día siguiente, una valoración de la situación y la información cualitativa pertinente para la toma de decisiones.
Durante todo el día los responsables de los programas operativos municipales permanecían conectados con el CMO y podían comunicar por vía telefónica las incidencias que se presentaran. Se fijaron tres momentos a lo largo del día en los cuales era obligado emitir información sobre el estado de situación del centro operativo, a primera hora de la mañana, al mediodía y a las 8 de la tarde, hora en que se debía remitir la ficha o informe de actividad del día. (Fig. 3.)
Siguiendo la correspondiente secuencia de información, el NPC y el Staff del CMO centralizaban toda la información proveniente de los diversos programas operativos, elaboraban el cuadro general de indicadores y el informe diario que constituirían la herramienta de trabajo de la Comisión Permanente (CP) que tenía lugar a las diez de la noche y de la Reunión Diaria de Coordinación (RDC) de las 8 de la mañana.
Para hacer posible una información inmediata y una comunicación directa y en tiempo irá entre los diferentes centros, el CMO disponía de un completo sistema tecnológico: una completa red informática y una potente red de comunicaciones dotada de telefonía móvil, busca-personas, fax, videotext, correo electrónico, base cartográfica, radio y televisión.
La experiencia realizada en el marco de la celebración de los JJOO Barcelona-92, abre nuevas posibilidades y perspectivas para los sistemas de información aplicados a la gestión de servicios públicos.
El diseño de sistemas de información gerencial como el que se puso en marcha desde el CMO ponen de manifiesto la utilidad de la información para la toma de decisiones que atañen a la gestión, para la dirección ejecutiva de servicios, para la coordinación interna y el control operativo de los programas.
Un sistema organizado de la información y de la documentación es un instrumento privilegiado para asegurar los sistemas de comunicación en el seno de las organizaciones y por tanto para aumentar su eficiencia y productividad.
El aprovechamiento de la información recogida en los diferentes registros de actividad que se realizan en el seno de las organizaciones complejas y la selección de los indicadores pertinentes, es un terreno poco explorado y que pone a disposición de los gestores públicos una materia prima valiosa para la planificación estratégica pero aun mas útil, si cabe, para el control operativo de programas.
Las posibilidades de utilizar los registros y datos generados por las organizaciones en el desarrollo de sus actividades estará en función de la calidad técnica de los instrumentos de registro, la calidad del proceso de registro y tratamiento de la información y la utilización adecuada y oportuna de los recursos tecnológicos.
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