ESPACIO ABIERTO
RESUMEN CONCEPTO DE SERVICIOS PERSONALES
PROCESOS DE CAMBIO EN LA ORGANIZACION DE LA ADMINISTRACION
Los Servicios Personales conllevan una filosofía de trabajo social, integral desde la perspectiva de la globalidad, sin perder de vista todo aquello que hace referencia a las necesidades específicas y a sus soluciones especializadas, implicando un cambio profundo en la estructura organizativa de los ayuntamientos que siguen esta línea así como un cambio en la cultura dé trabajo de los profesionales implicados en el proyecto.
Este es un modelo que responde más adecuadamente a nuestras realidades y en consecuencia implica más eficacia y rigurosidad así como un mayor nivel de optimización de los recursos existentes
En este artículo haremos un recorrido hístórico-conceptual y teórico, por la administración local, y el desarrollo de proyectos y procesos del modelo de Servicios Personales.
Justicia social. Equilibrio territorial. Individuo/comunidad. Cultura organizativa. Racionalización de recursos. Proyecto/proceso. Globalidad/especificidad.
The Personal Services imply a philosophy of social work, integral from the perspective of globality, without loosing of view everything that makes reference to the specific necessities and their specialized solutions, implying a big change in the organizative structure of the city councils that are in this line of work, and a change in the work culture of the professionals implied in the project.
This is a model that answers more accurately to our realities and in consequence, imply more efficiency and rigorousity as well as a high level of the very best use of the real resources.
In this article we will make an historical-conceptual and theorical, by the civil service, and the development of projects and processes in the model of Personal Services.
Social justice. Spatial balance. Individual/community. Organizational culture. Rationalization of resources. Project/process Globality/specificity.
Retrocediendo unos años en el proceso de reconstrucción democrática de las administraciones locales, aparece el concepto de Servicios Personales en algunos ayuntamientos, siendo éstos, los emergentes de un nuevo modelo de propuesta respecto a sus servicios, la mayoría de los cuales, responden más a una voluntad política de servicio útil, necesario y transformador, que a una realidad competencial propia.
Es a partir de esta óptica cuando se acuña el nuevo concepto de Servicios Personales, que responde a una definición en la que se incluye una filosofía innovadora para el desarrollo de las tareas asumidas por la mayoría de los ayuntamientos, y que implica cosas tales como: justicia social, redistribución, equilibrio territorial, etcétera, que se acercarán cada vez más a la particular realidad de cada individuo en la comunidad.
Esta opción implicará también nuevos modelos de gestión, una modernización del aparato administrativo y de la cultura organizativa, así como la preparación e incorporación de otros profesionales en trabajo social que hicieran posible dicha puesta en marcha, la consecución de los objetivos políticamente propuestos.
A partir de aquí, intentaré desarrollar los diferentes aspectos relacionados con el concepto de Servicios Personales; tomaré una definición genérica de lo que algunos hemos entendido por Servicios Personales.
Al hablar de Servicios Personales, lo hacemos pensando en una sola línea de actuación, un solo proyecto que pretende dar cabida a todas las problemáticas propias de la persona como miembro de una comunidad, en un intento de dar respuestas globalizadas, a la vez que especializadas y específicas, tanto desde la perspectiva coyuntural, como desde la propia estructura social.
De esta forma y desde este punto de referencia, será posible incidir en los mecanismos de acción que corrijan los desequilibrios y desajustes y/o lo que es lo mismo, en las diferentes problemáticas sociales que, como tales, están en todos los casos interrelacionadas. Haciéndolo desde unos Servicios Personales, entendidos específicamente como todos aquellos que se relacionan con el crecimiento y desarrollo de la persona inserta en la comunidad.
Requiere, necesariamente, una interacción entre el profesional o equipo técnico y el usuario o ciudadano, en el ahondaje de las diversas temáticas o problemas siempre interrelacionadas, que tienen que ver con cada uno de los ciudadanos en los diferentes ámbitos, como pueden ser: la cultura, la educación, la sanidad, los servicios sociales, el deporte así como en las situaciones características de los diversos grupos de edad de la población: infancia, juventud, adultos y mayores. Todo ello en contraposición con aquellos servicios genéricos que a su vez también son y conforman un proyecto de ciudad, y aportan los elementos de base para hacer posible las políticas de bienestar social, como son todos aquellos que hacen referencia al desarrollo de las infraestructuras territoriales así como los equipamientos y su mantenimiento, entre otros.
Definidos los Servicios Personales, como propuesta de proyecto global, así como las actuaciones específicas en el seno de una comunidad, cabe señalar otras acepciones al sentido de los Servicios Personales. Es evidente que esta propuesta implicará necesariamente una racionalización de los recursos existentes y en consecuencia una mayor rentabilidad social de ellos. Otra opción es aquella que tomará como punto de partida la racionalización de los recursos, opción elogiable y necesaria desde la perspectiva de función de la administración pública. Debe saberse, pues, que la configuración de¡ proyecto será muy distinta si partimos desde una perspectiva social o económica. Por otro lado, también se podrían entender los Servicios Personales como la suma de los proyectos diferenciados sectorialmente y que forman las áreas tradicionales de trabajo en la mayoría de los ayuntamientos: educación, cultura, sanidad, deportes, servicios sociales, consumo, juventud... Esta suele ser la tendencia más generalizada, a partir de coordinaciones concretas y/o puntuales desde áreas que a su vez son estacas y con un proyecto propio y definido, lo cual implicará necesariamente importantes contradicciones a la hora de la ejecución de los servicios y proyectos, así como de la resolución de problemáticas que en ningún caso, en la realidad social de la comunidad, emergen como hechos aislados, sino como conjuntos de situaciones interrelacionadas.
Considero necesario que sea la observación, el análisis de la realidad social y la evaluación constante de las ejecuciones realizadas, lo que configure el proyecto de los Servicios Personales en cada uno de los ayuntamientos que se planteen el tema. Queda claro pues, que bajo el mismo planteamiento filosófico el modelo organizativo será variable en función de la propia idiosincrasia de cada población, así como de los recursos técnicos de cada uno de los ayuntamientos, ya que como decíamos anteriormente, en el proyecto de los Servicios Personales se tendrán que combinar las necesidades básicas y de desarrollo de cada comunidad con las posibilidades reales de recursos, a través de la intermediación directa entre equipos profesionales y usuarios, con el objetivo que nos proponemos.
intentaré definir, ahora, algunos aspectos que están más relacionados con la organización. Es obvio que los servicios de bienestar social forman parte del sistema organizativo en los diferentes niveles de la administración, estas características no son permanentes, pero como sistema abierto que es, la administración tiene que interactuar con el entorno, determinando sus objetivos y ordenando una estructura que se adecue a la consecución de los mismos. Por este motivo, la Administración Pública se ha tenido que adaptar a las necesidades generadas por el propio contexto social cambiante. Haremos, pues, una síntesis de la evolución y desarrollo de nuestra administración en los últimos tiempos.
El nacimiento de la administración moderna a principios de siglo se basa en el modelo Weberiano, propulsor del sistema burocrático, y que contiene las siguientes características como elementos definitorios: los grupos e individuos que pertenecen a la organización administrativa están constituidos por especialistas sometidos al poder de una dirección política, configurando el sistema burocrático, su objetivo fundamental es, el de garantizar la igualdad ante la Ley, mediante el instrumento del proceso administrativo, la distribución de las funciones está basada en un rígida división del trabajo por competencias, establecida a través de normas objetivas y adoptando un sistema jerárquico como fórmula para la coordinación. La idea fundamental, es que su principal objetivo es el cumplimento de la legalidad del procedimiento, como garantía para el administrado, sin interesarse por los resultados que se desprendan de la acción administrativa- Si bien el modelo Weberiano era compatible con un bajo nivel de prestaciones por parte del estado, como se daba en el siglo XIX y a principios del s. XX a medida que aumenta el nivel de intervenciones estatal, este modelo resulta cada vez menos adecuado.
A partir de los procesos políticos y económicos del s. XX la Administración Pública amplía su ámbito de actuación, Este hecho ha provocado evidentes transformaciones en las relaciones entre Administración Pública y sociedad, tanto el nivel de interrelaciones, como la lógica que orienta la legitimidad de la actuación pública La intervención masiva del estado en los procesos socioeconómicos, así como en la organización cultural, ha favorecido un fuerte incremento del asociacionismo privado con finalidades de presión sobre el estado.
No obstante, no debemos olvidar que la Administración Pública contemporánea, incluso habiendo ampliado sus objetivos en el incremento de la función prestadora, está basada en la tradición jurídica y burocrática que hemos definido hasta aquí.
La inadecuación de la Administración Pública para dar respuesta a los objetivos que tiene planteados, han provocado numerosos intentos e iniciativas renovadoras en los últimos años, tal y como podemos observar en la propuesta que conlleva el concepto de Servicios Personales.
Los servicios de bienestar social, como servicios prestadores han sido un agente de cambio, obligando a la Administración a adaptar sus estructuras, sus sistemas de valores, así como sus métodos y cultura organizativa, a la nueva situación general y a los objetivos que de ella se derivan.
En el proceso de modernización de las. administraciones el centro de atención se ha desplazado de los procedimientos a la eficacia en las prestaciones de servicios, es decir, a la oferta de servicios y productos que respondan a la necesidad de los diferentes sectores de la población.
Con esta perspectiva, la división competencial que sigue teniendo la función de atribuir responsabilidades por órganos administrativos, genera una fragmentación de la prestación de los servicios, dejando a la administración más preocupada por el desplazamiento competencial fragmentado que por las necesidades globales sentidas por la población. Por lo tanto, una orientación hacia una administración prestadora comporta necesariamente un trabajo interdepartamental, en el cual los servicios se organicen en función de sectores de población y de necesidades. Esto implica forzosamente y como mínimo, un trabajo de coordinación, así como una flexibilización de criterios por parte de los gestores de la Administración.
Partiendo de esta situación general, cabe destacar el proceso seguido en las administraciones locales españolas a partir de su democratización en el año 79. Haciendo una síntesis descriptiva del proceso que se ha seguido en los diferentes servicios a la persona, podemos situar tres momentos o etapas claves, en las que, los modelos emergentes, coinciden con los tres períodos legislativos iniciales de nuestra democracia municipal.
En un primer período, podemos observar, desde la perspectiva de la demanda social, una espera pasiva e ilusionada, fruto de la anterior falta de respuestas desde las instituciones locales en relación a todo aquello que podemos considerar social. Esta situación implica una gran demanda, sobre todo, de aspecto cuantitativo, es decir, se han de dar respuestas a todo y a todos. Este elemento supone que, las políticas locales generadas en el primer período, tengan que hacer una adecuación en la organización de sus administraciones que, además, ha llevado a toda una serie importante de individuos, que habían sido protagonistas y líderes de la propia demanda social, al papel de diseñadores de estas nuevas políticas sociales. Así, se entra en una dinámica de creación de servicios en la línea de la prestación máxima de éstos, los cuales abren un amplio abanico de posibilidades en la comunidad; comportando esta situación al cabo de muy poco tiempo una gran diversidad en la oferta, que incluso se vuelve en muchas ocasiones contradictoria con ella misma y en relación a la demanda social real, evidenciando la falta de recursos y la necesidad de racionalización de éstos.
En una segunda etapa, hay una exigencia desde la población en cuanto a demanda social en relación a la calidad, y por tanto, una mayor exigencia en el funcionamiento de los servicios creados anteriormente. También podemos observar una disminución en la implicación de los agentes ciudadanos, dando por bueno todo aquello que desde la administración se ofrece. Ya en el seno de estas administraciones se evidencia la necesidad de un aumento en la calidad de la oferta y, por tanto, tienen que plantearse unos elementos de rigurosidad en la gestión de los recursos y de los propios servicios, entrando pues, en una etapa en la que la programación tendrá un papel destacado para la prestación de los servicios, así como en su coordinación y en la de los profesionales que intervienen. Sin embargo, podemos considerar que en la práctica lo que se hace es crear las bases necesarias para la propuesta de una nueva metodología de trabajo, y también de un nuevo sistema organizativo que permitan pensar y actuar desde la globalidad de la demanda y la oferta. Esta nueva metodología de trabajo y reorganización del sistema implica una reordenación, tanto de los recursos como de los servicios creados, llevando a los trabajadores sociales a un nivel de exigencia profesional mucho más elevada que en la etapa anterior, y a un nivel de exigencia mayor en la planificación y gestión, tanto de los programas como de los servicios.
La tercera y actual etapa, es el resultado de la evolución descrita en la que se dan una serie de cambios muy sustanciales, tanto desde la propia demanda social, como en la respuesta de ésta, en la que podemos observar una reorganización civil que también produce respuestas, generando recursos y ofreciendo servicios.
Por lo que se refiere a las administraciones locales y siguiendo en la línea ya esbozada de esta última etapa, el nivel de globalización implica cambios importantes en relación a la oferta de servicios y a su contenido ideológico, lo que nos lleva a una oferta más integradora en la que están presentes la diversidad y las especificidades de la demanda, así como de las problemáticas sociales. A nivel organizativo y metodológico, se entra de forma clara en la línea del intento de trabajo interdisciplinar, como única metodología que hace posible este nuevo marco de trabajo social También hay una clara relación entre el análisis riguroso de las necesidades y las demandas, que implican para su mejor cobertura en la oferta, una territorialización de servicios, y siempre dentro de un marco de globalidad que aquí estamos llamando Servicios Personales, en la que las diferentes especificidades sectoriales y territoriales quedan garantizadas por la propia integralidad del proyecto de servicios. En este período, también podemos observar la delegación por parte de las administraciones de una parte de sus servicios a la sociedad civil organizada.
Analizados los elementos que han configurado las últimas décadas, así como los criterios fundamentales de la modernización de la Administración Pública, que nos permite contextualizar las nuevas propuestas organizativas de los servicios de bienestar social, pasamos a analizar ahora algunas características organizativas determinadas por el propio objeto de trabajo de las organizaciones al servicio de la persona.
El hecho de asumir por parte de la administración los servicios de bienestar social, ha implicado el ingreso en ella de nuevos sectores profesionales: asistentes sociales, educadores especializados, sociólogos, animadores culturales, maestros, pedagogos, antropólogos, abogados... El bajo grado de consolidación de algunas de estas disciplinas en relación con otras, ha provocado una dificultad de integración en una única red prestadora, requiriendo de todos estos profesionales un esfuerzo importante a la hora de poder desarrollar el camino hacia un trabajo que implica interdisciplinariedad por ser miembros de un único proyecto integral. Por otra parte, la cohesión de estos profesionales ha comportado que la administración tuviera que asumir, no sin tensiones ni conflicto organizacional, unas prácticas que por su propio objeto de atención a la persona se diferencian cualitativamente de la práctica burocrático-administrativa, más propia de los servicios tradicionales en la administración de aspecto normativo.
Otro tema importante a destacar, es la relación usuario-profesional, que viene determinada por el paradigma teórico desde el que se aborda la intervención social. Desde una perspectiva funcional, según la cual el profesional tiene el poder y la posibilidad de otorgar la solución, la relación vendrá definida por la falta o necesidad del administrado y por la capacidad de la administración de establecer una red de respuestas suficiente y válida.
En contraposición, desde una perspectiva sistémica en la cual nos situamos, la capacidad de respuesta está en los propios miembros del sistema, y el profesional actúa como un elemento de éste, con un rol de mediador entre las fuerzas progresivas y mantenedoras del proceso de cambio. El usuario, y la población en general, no se conciben como sujetos activos en el proceso de desarrollo de los propios servicios.
Este planteamiento participativo no quita a la administración la responsabilidad prestadora que le es propia, sino que entendemos necesaria una política de gestión social democrática y participativa para mejorar la calidad del producto y del grado de satisfacción de los ciudadanos.
Como punto final de este escrito, muy teórico, pero basado en una realidad vivida y observada a través del trabajo cotidiano, el cual ha sido un recorrido valorativo relacionado con las propuestas que aquí se presentan, me gustaría expresar que cuando estamos hablando de Servicios Personales, no nos referimos a algo teórico y no experimentado, pues ha habido en nuestro territorio experiencias singulares de proyectos que de alguna manera están dando sus frutos, sobre todo a nivel de satisfacción de los usuarios. Es este elemento más significativo para poder hacer una primera evaluación de resultados sobre procesos de cambio como los que propone un proyecto de Servicios Personales. También, cabe decir que la realidad nos ha demostrado que los esfuerzos profesionales, políticos y ciudadanos que requiere la puesta en marcha de un proceso de estas características no es pequeño, no obstante, las satisfacciones, a la vista de algunos resultados, los recompensan.
Por otra parte, y volviendo al principio de nuestro artículo, la racionalización de los recursos, demasiadas veces muy escasos en las administraciones locales, es una tarea que también merece el esfuerzo de todos para poder conseguir aquel objetivo genérico que todos los trabajadores sociales y políticos tienen como premisa básica el aumento de la calidad de vida y del bienestar social, en ningún caso caerá en saco roto.
En ningún momento ha sido pretensión del que suscribe poner ningún ejemplo concreto de actuación de Servicios Personales, ya que no se trata de un modelo organizativo concreto, sino de la búsqueda en cada caso de un modelo propio, modelo que deberá tener como premisa, por una parte, la filosofía expresada anteriormente, y por otra, un sistema organizativo con gran capacidad de adaptación a los cambios que se producen y se autogeneran en cada comunidad. De todas formas, cabe decir que la experiencia de Servicios Personales como proyecto global no es generalizable a nivel de Estado, aunque existen importantes experiencias en niveles de desarrollo diferentes, por toda la geografía y que parece que como propuesta está en claro proceso de desarrollo.
Revista Informatiu, n.o 5. Monográfico Servicios Personales. Edit. CIFA (Diputació de Barcelona), sept. 90.