DOSSIER
EL AMBITO DE LA INTERVENCION SOBRE EL EMPLEO: NATURALEZA Y DIVISION DE LOS "DISPOSITIVOS
El dramático crecimiento de las tasas de paro en España, ha propiciado la aparición de múltiples servicios, públicos y privados, para apoyar a las personas sin empleo en su "transición" hacia la vida activa y laboral. En este artículo se pasa revista al campo emergente de los servicios para la "transición" y se señalan dos problemas centrales para la eficacia de los programas de orientación y cualificación que existen en España. De un lado, se plantea la necesidad de contar con un personal cualificado y, de otro, la de llevar a cabo programas paralelos de desarrollo local. Por último, se indica que la intervención social en este terreno será baldío, a menos que se implementen oportunidades reales de trabajo a nivel local y comunitario.
Vida activa y laboral. Orientación laboral. Diseño de carrera. Orientación para el empleo. Políticas de empleo. Destrezas para el empleo. Colocación. Búsqueda de empleo (destrezas de). Recolocación.
As chronic unemployment has dramatically grown in Spain during the last decades, a host of public and private agencies have turn up over the country intending to help "people in transition" enter the mainstream of working life. This article reviews the emergent field of "services for transition" and points out the major problems these services have to deal with in order to provide proper guidance and training to the unemployed in Spain. Both lack of professional qualifications and need of local development provisions are discussed, and stress in made that no effective results could reasonably be expected in the future, unless real opportunities of work are previously set up within the community or local area.
Active and working life. Career counseling. Career planning. Employment counseling. Employment policies. Employability skills. Job placement. Job search skills. Job hunting. Outplacement.
En no pocas ocasiones, en el quehacer social, la expansión de un conjunto de problemas, y por lo tanto, de la serie de actividades profesionales dirigidas a resolverlos, termina conduciendo al "descubrimiento" de nuevos campos de estudio o núcleos de interés desde una perspectiva "técnica". Como en otros órdenes del comportamiento humano, la necesidad de acción es, a veces, anterior a la reflexión sistematizada.
Tal es el caso de las actividades relacionadas directa o indirectamente con el empleo 1 que se desarrollan bajo auspicios de programas sociales y que últimamente acogemos bajo la denominación de intervención sociolaboral, o promoción en inserción laboral. Sin que en ningún momento podamos considerarlas actividades "nuevas" o "un nuevo campo" en el quehacer social (el tema del empleo siempre ha sido un referente y objetivo tradicional para la acción social), no es menos cierto que, en comparación con otras áreas y actividades, la dedicación habitualmente asignada a las labores de acción sobre el empleo (al menos si consideramos la intensidad de los esfuerzos por el número de profesionales dedicados, tiempo invertido o presupuestos habilitados) ha sido comparativamente pequeña. Por otro lado, la sectorización de los problemas específicamente dirigidos hacia el tema del trabajo (en el contexto de las áreas de mujer, juventud, minusvalías o, en menor proporción, marginación en su vertiente de programas contra la exclusión, lucha contra las adicciones o inserción de la población reclusa) ha contribuido (tal vez decisivamente) al escaso desarrollo como área particular.
Dicho fenómeno, si bien ha podido implicar como efecto positivo (y dudoso) la mayor adecuación de los programas a los colectivos tratados, ha venido suponiendo, casi como fenómeno ligado, la atomización en las actuaciones, el escaso intercambio de metodologías, herramientas y programas y, en definitiva, la dificultad para construir un área autónoma tanto en lo que se refiere a conocimientos como a práctica profesional.
Sin embargo, los problemas por los que lleva un tiempo atravesando nuestra economía, con las terribles secuelas de desempleo de larga duración 2, dificultades para el acceso al trabajo, empleo precario y otros fenómenos correlativos, han "obligado" a multiplicar las acciones dirigidas a combatir tales situaciones de "desarraigo laboral" 3. Este "crecimiento en extensión" que, por un lado, ha generado algunos efectos positivos indudables (de él han surgido un conjunto de empleos, precarios o estables, para profesionales de las ciencias sociales), no parece haber ido acompañado de un "crecimiento en profundidad", de una sistematización en las intervenciones, avance del conocimiento o, más desgraciadamente, de líneas de desarrollo que muestren unos resultados claramente exitosos. Esta afirmación, que puede parecer dura, puede contrastarse empíricamente. Bastará que se observe...
Como elemento adicional, pero de singular trascendencia, un nuevo marco legal 6 para el desarrollo de los servicios de empleo nos plantea actualmente tantas nuevas posibilidades como retos, si se desea llevar a la práctica de una manera sistematizada.
Ante esta situación (la importancia del tema del "desarraigo laboral" como uno de nuestros problemas sociales más acuciantes, y, a la vez, la relativa situación de "insuficiencia" a nivel técnico-profesional pretendemos, con este artículo...
Mercados de trabajo. Dinámicas y ajustes
Como en el resto de los mercados de bienes o servicios, la intervención pública tiene un papel fundamental en los mercados de trabajo. Por tales, y siguiendo a la OIT, entendemos el "proceso mediante el cual se fijan el volumen total del empleo, los salarios, su distribución entre sectores y ocupaciones, y las condiciones de trabajo" (OIT, 1993). Dicha intervención se hace necesaria, como medida preventiva (entre otros aspectos con vistas a planificar más adecuadamente la formación y ajustarla prospectivamente a necesidades futuras) y como medida correctiva ante los desajustes que pueden producirse entre la oferta de trabajo y la demanda del mismo.
Dejando para los expertos en economía laboral y sociología del trabajo consideraciones más sistemáticas o precisas 8, tales desajustes pueden implicar "adecuaciones cualitativas" (o medidas encaminadas a que puedan corresponderse las exigencias de cualificación de los empleos ofertados con la poseída por los demandantes de empleo) que significarán medidas centradas en la formación, y "adecuaciones cuantitativas" (políticas y acciones dirigidas a aumentar o fomentar la aparición de más oferta de trabajo, de más empleo). Habitualmente, las complejas situaciones de desempleo de las economías actuales, suponen medidas de ajuste de ambos tipos, dado que hay déficits cualitativos y, desgraciadamente, cuantitativos (Gelpi, 1994; Kreisky, 1989; McLauglin, 1992). La presencia mayor o menor de economía sumergida, y la existencia de criterios de "oferta" diferenciados en función del género, edad o raza (mercado segmentado con empleos más precarios) constituye, por último, una fuente adicional en los esfuerzos encaminados a la regulación y ajuste (OIT, 1993). El término usado por Mingione (1993) de "SOCIEDAD FRAGMENTADA" describe la situación (frecuente en diversos países mediterráneos, entre ellos el nuestro ya ... ) en la que porciones de la población por la región en la que viven, cualificación obtenida, edad, género o combinaciones de las anteriores, integra una capa social que accede únicamente a mercados de trabajo precario, que combina con economía sumergida y, con frecuencia, con alguna clase de subsidio.
Las Políticas de Mercado de Trabajo, entre las que se incluirán, obviamente, las acciones dirigidas a combatir el desempleo pueden dividirse, de acuerdo a la taxonomía mantenida por la OCDE (1990) y la OIT (1993) en PASIVAS o ACTIVAS según pretendan, básicamente, responder a la situación de necesidad (subsidio contributivo o asistencial) o sustancializar la posibilidad de inserción. En la figura 1 hemos reflejado, esquemáticamente, el papel de mediación de tales políticas y sus características.
Esta diferenciación, sin embargo, puede resultar difícil teniendo en cuenta que la revisión de la eficacia de las políticas pasivas, desde largo tiempo, ha llevado a postular y, asimismo, a poner en tela de juicio, fórmulas intermedias o 'subsidios activos" (Standing, 1990), en relación a los cuales podemos encontrar similaridades en diversas actuaciones del ámbito de rentas mínimas (PER, IMI, etcétera). Precisamente para obviar la dificultad que la dicotomía activo-pasivo puede suponer, por nuestra parte hemos preferido distinguir entre acciones "directas" o de inserción (las que crean una oferta o dan la máxima viabilidad a la misma) y acciones "facilitadoras" o de mejora de la cualificación. En la tabla 1 aparece un resumen de las mismas que pasaremos a referir brevemente.
Como puede apreciarse, además de la diferenciación en función del tipo de resultado de la acción (una oferta de trabajo o creación de puesto a nivel autónomo o emprendedor, frente a la mejora de la cualificación del demandante o de la empresa que puede darle acogida), hemos querido diferenciar entre los destinatarios de las acciones, ya sean empleadores (o colectivos que pueden concertar creación de empleo) o buscadores de empleo. Por la obligada brevedad, centrare os nuestra atención más en las directas o de inserción que en las de facilitación (más conocidas y usadas). Hablaremos entonces de...
A) ACCIONES DIRECTAS DE INSERCION
Dirigidas a los empleadores, o colectivos interrelacionados con los anteriores
Dirigidas a los buscadores de empleo
B) ACCIONES FACILITADORAS 0 DE MEJORA DE LA CUALIFICACION
Dirigidas a empleadores
Junto con las más conocidas y usadas medidas de desgravar costes de contratación y/o de apoyar la adaptación de puestos para determinados colectivos, deberíamos considerar igualmente...
Dirigidas a buscadores de empleo
Están integradas por las acciones de cualificación y preparación para el trabajo por cuenta propia o ajena (formación ocupacional, módulos de garantía social , talleres de creación de empresas), programas que permitan "situarse mejor" para la búsqueda (Información y Orientación Laboral) o adquirir habilidades para el empleo (eliminando hábitos negativos, aprendiendo a compaginar trabajo con otras obligaciones, sabiendo afrontar la búsqueda de trabajo o arraigar en el mismo, etc.).
Evidentemente, a la enumeración anterior habría que añadir todas las medidas de subsidio vinculado a las políticas pasivas (prestaciones de desempleo contributivas o no), así como las medidas encaminadas a garantizar la igualdad de derechos en el acceso al empleo. Referencias interesantes respecto a políticas de mercados de trabajo y actividades de inserción pueden encontrarse en Ayerdi y Taberna (1989), CEE (1990), Del Río, Jover y Riesco (1991), Equipo EuySa (1988), Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida (1993), Gelpi (1993), Harrison y McLeigh (1986), Kettler, Petzold y Schegel (1987), OCDE (1990), OIT (1993), Poal (1993) y Rojo y Vidal (1988). Una conferencia especialmente interesante respecto a las empresas de inserción la constituye las actas de las Jornadas dedicadas al tema por Cáritas en 1994.
Proceso y dinámica en el desarrollo de "dispositivos de empleo"
La intervención sobre el empleo supone realizar tres grandes clases de acciones:
En los dos primeros casos, no obstante, el procedimiento para el desarrollo de la "programación" y ejecución de las actividades supone una metodología y dinámica muy concreta en la que las etapas, que consistiría básicamente en...
En la figura 2 se ha reflejado dicha dinámica de forma resumida.
En la intervención individual, no obstante, hemos de utilizar el conjunto de actividades concretas que, para una situación de mercado de trabajo dada, resulta imprescindible aplicar. Un resumen de éstas puede encontrarse en la figura 3, y su desarrollo y delimitación en Fernández y Porras(1994).
Un desglose de los programas específicos vinculados a la intervención individual puede encontrarse en Fernández y Porras (1994) (op. cit.).
Por último, es importante subrayar que en todos los casos en que se constatan problemas específicos de falta de empleo (especialmente cuando es casi una realidad "endémica"), son los programas de DESARROLLO LOCAL (que impulsan el aprovechamiento de los espacios económicos, la creación de pequeñas y medianas empresas o el trabajo autónomo como medio de activación). Respecto a la dinámica y metodología, o resultados de tales programas, pueden consultarse Lorente (1988), OCDE (1993 a), OIT (1993 b), Rojo y Vidal (1988), Senior y Naylor (1987), Subdirección General de Estudios del Empleo (1992), Touraine et al. (1988), VVAA (1991) o Vázquez Barquero (1988).
Desde las posiciones más optimistas que pudiéramos adoptar, parece indudable que la situación del empleo en nuestra geografía es una de las más preocupantes de Europa. En efecto, y resumiendo en aras a la brevedad...
A) DESEMPLEO
Es una realidad muy preocupante la elevada tasa de paro (superior al 24 por 100 es la predicción para 1995) que nos sitúa a la cabeza en las dificultades de dicha naturaleza dentro de la UE (Irlanda reviste caracteres especiales). Los datos de la EPA van revelando, trimestre a trimestre, dicha realidad y la prospectiva (ver informe Hispalink, op. cit.) parece predecir escasos márgenes de cambio. Dicha tasa de desempleo, por otro lado, implica a la vez una:
Distribución desigual en función del género o la edad: obviamente, mujeres y jóvenes son los colectivos más afectados. En el caso de las mujeres la tasa de paro es de (en los cómputos más favorables) del 31 por 100 y el paro de larga duración se sitúa en un 56 por 100 (o en un 35 por 100 si se considera el intervalo de más de dos años a la búsqueda de empleo. En el caso de los jóvenes varones la tasa de paro es de, al menos, del 32 por 100 (el doble de la europea),
Presencia de diferencia intraregionales tan relevantes como las interregionales (comarcas y municipios de clara situación "de ausencia de medios y emigración").
Sin ánimo de entrar en una guerra de cifras, basta dirigir al lector al análisis de la EPA de los años 93 y 94, o, para consultar referencias de tipo general y de evaluación de los contextos y razones, pueden utilizarse Ayerdi y Taberna (1989), Andrés y García (1990), Fernández Garrido (1993), Toharía (1991) o Pazos (1991).
Finalmente, es un fenómeno que añade dificultades al anterior la Incorporación" de personas que han perdido su empleo y que, por razones de su edad y peculiar cualificación, pueden tener claras dificultades para incorporarse de nuevo al flujo de trabajo. Los "nuevos perfiles" de demandantes de rentas mínimas (Yuste, Callejo y Tapia, 1993) son la punta de lanza de un colectivo que representa tantas problemáticas como los anteriores.
B) EMPLEO
Pero precario
Sucesivas medidas de reforma de los mercados de trabajo han introducido en los mismos un conjunto de modalidades de empleo temporal, de colocaciones por tiempo definido que no deben ser descuidadas en nuestra panorámica de la situación. Nuevamente, y sin pretender ofrecer datos "de última hora", o desglose de los mismos por sectores, parece que:
O sumergido
Con todos los problemas que representa una estimación de su peso en la economía (McLaughlin, 1992: Ruesga, 1991), las actividades económicas Informales" parecen tener una presencia clara tanto en una serie de sectores industriales (textil, agrícola) como de servicios (entre los que no estaría de más comenzar a examinar su presencia y problemáticas en las áreas implicadas en la acción social, como, por escoger inocentemente uno, el de la asistencia a domicilio, u otros servicios a la tercera edad). Sin duda, representa una porción superior al 20 por 100 de nuestra actividad económica, y en dicha economía sumergida, es cierto, están representados tanto empleados (horas "extra", "chapuzas", etc.), como desempleados (OIT, 1993b), pero no se da tan similar representación cuando atendemos a la edad, estando entonces altamente representados los jóvenes, especialmente de baja cualificación (Ayerdi y Taberna, 1989; Equipo EuySa, 1988; Fernández Enguita, 1990; Guitton et al., 1992), las mujeres (Ruesga, 199 l), y, como un colectivo claramente emergente, los emigrantes.
A) LA RED DE SERVICIOS
La red de servicios que han sustancializado las políticas activas y pasivas de mercados de trabajo, está vertebrada por un conjunto de organismos e instituciones organizadas a nivel nacional, autonómico y local. Sin pretender informar de hechos conocidos, bastará recordar que, de forma general...
Gubernamental
Los ministerios implicados en el tema son, primariamente, los de Trabajo (como entidad fundamental), Industria y Energía (en lo que representa de promotor del desarrollo y modernización), Asuntos Sociales (en lo que se refiere a desarrollos relativos a lucha contra la pobreza y exclusión, y a la gestión de los Institutos Nacionales de la Juventud y Mujer), Educación (responsable de los programas generales de Formación Profesional, o los actuales "Módulos", y de los específicos del tipo de Educación Compensatoria, o de los actuales Módulos de Garantía Social). Dentro del nivel estatal ocupa, obviamente, un papel principal el INEM, responsable de la gestión del empleo, promoción del mismo y de las acciones principales de formación ocupacional, casi como responsable en exclusiva hasta épocas bastante recientes.
La red INEM (en transformación en el presente) mantiene servicios centrales y regionales, junto con oficinas, locales, centros colaboradores (en materia de formación), y a partir de la normativa del año 94, centros colaboradores en materia de información y orientación, así como calificación de los demandantes.
A nivel autonómico y local, las consejerías o institutos homólogos de los servicios citados, desde Trabajo a Asuntos Sociales, las instituciones de carácter monográfico o sectorial (responsables de formación ocupacional, desarrollo, etc.), así como las concejalías dedicadas a los diferentes sectores o, en general, a empleo o acción social, completan la red pública.
No Gubernamental
Por otro lado, han ido generando actuaciones en materia de empleo (especialmente en la esfera del asesoramiento al autoempleo) o de la formación para el trabajo, diversas organizaciones no gubernamentales, agentes sociales y distintas fundaciones. Entre las mismas habría que insistir, por su importancia numérica, en las actividades de formación ocupacional, desempeñadas por Cámaras de Comercio o asociaciones empresariales y las instituciones de formación de los sindicatos.
Finalmente, un conjunto de empresas, bastante notable ya hoy, y de economía social o no, están dedicadas a la intervención sobre el trabajo o empleo, tanto desde la vertiente del desarrollo de actividades de promoción del mismo, dinamización local, realización de tareas de información laboral, o diseño e impartición de cursos de formación ocupacional o de programas de preformación, entrenamiento en técnicas de búsqueda de empleo. Tales empresas suelen actuar desde los concursos establecidos por la administración, o son convocados para su presencia en proyectos concretos.
A tenor de lo examinado en el apartado anterior, no parece que nuestras dificultades estén precedidas por una ausencia de "dispositivos", de agencias, medios o programas para la intervención. Por el contrario, parece que nuestras dificultades son más de "calidad" y "naturaleza" de las actuaciones desarrolladas. Nuevamente, y por mor de la brevedad ya obligada, podrían destacarse las siguientes dificultades:
En el mismo sentido, serían necesarios sistemas de clasificación profesional más vinculados a las competencias vinculadas a los trabajos y no a las simples funciones o tareas. Mientras que en otros países comunitarios 14 se ha trabajado cuidadosamente para elaborar técnicas y elementos de registro, en nuestro país brillan por su ausencia. Delimitar las recualificaciones posibles o planear los cambios que podrían efectuar en el mercado de trabajo un demandante, cuya profesión ha quedado obsoleta, es algo a realizar desde el "saber hacer" del técnico responsable.
Desde nuestra perspectiva, son cuatro las principales necesidades y planteamientos de base con los que afrontar unas "mejores" intervenciones sobre el empleo (dejando aparte la reiteración innecesaria de necesidades en mejora de instrumentos o criterios prolijamente reflejada en los problemas):
Igualmente, en el caso de quienes buscan empleo por cuenta ajena, además de la cualificación que les proporcionemos, el asesoramiento, o la intermediación, necesario considerar que las acciones no deben "concluir en la colocación" entre otras razones porque puede ser colocación temporal, y hay, por tanto, que pensar en itinerarios y realizar una planificación y seguimiento activo de los mismos.
1 Aunque procuraremos diferenciar, más adelante, entre actividades centradas en el trabajo o en el empleo, inicialmente, y con vistas a no complicar el estilo empleando repetitivamente ambos términos, se usarán como equivalentes hasta que sea preciso realizar matices para caracterizar programas o actividades.
2 De acuerdo al informe Hispalink, patrocinado por el Consejo Superior de Cámaras de Comercio, las tasas de paro en nuestro país se mantendrán en el año 94 y 95 en un porcentaje superior al 24 por 100. En el mismo sentido, las desigualdades regionales se siguen manteniendo, y regiones como Andalucía o Extremadura continuarán teniendo índices de desempleo aún superiores.
3 En las IV jornadas de intervención social introducíamos el concepto de "desarraigo laboral" para abarcar en el mismo los problemas de desempleo o desocupación (prejubilaciones, etc.), empleo precario, marginal o sumergido y conflictos vida-trabajo. Una definición más extensa de dicho concepto puede encontrarse en la ponencia marco del área 3 (Lucha contra la pobreza y Exclusión Social e Intervención Sociolaboral) de tales jornadas.
4 Puede servir como referencia, el escaso número de artículos dedicados a la temática en las principales revistas académicas o profesionales de Psicología: en un intervalo de diez años no superan 1a cantidad de tres (incluyendo algunos con un espíritu muy generoso en el campo). Otro tanto nos sucede si revisamos las revistas del área de Trabajo Social.
5 Mientras que en otras áreas, incluso en las de "más dificultad para lograr una remisión de los problemas tratados" (como pueden ser los programas sobre adiciones), encontramos indicadores de resultados y un seguimiento de éstos, en los programas dedicados al empleo no suele recurrirse más que a indicadores "endebles", si es que aparecen. Un ejemplo prototípico es reflejar datos de "aceptación de la acción formativa desarrollada" (satisfacción con la formación) y no de inserción laboral. En las pocas ocasiones en las que se referencian datos de inserción, se suele recurrir al criterio "bruto" de colocaciones. sin discriminar cuáles, en qué áreas (relacionadas o no con la acción formativa), con qué duración, y, por supuesto, sin ninguna clase de "criterio de control" con el que comparar tales resultados.
6 Orden de 9 de marzo de 1994, que regula las bases para las acciones de comprobación de la profesionalidad, información y orientación profesional y agencias de empleo (BOE, 24 de marzo de 1994).
7 Tal planteamiento implicará, y somos muy conscientes de ello, algunas dosis de lo que puede ser contemplado como dureza o exigencias excesivas, o academicistas, en el tratamiento de los temas. Por supuesto, y en e1 mismo sentido, será difícil no reflejar alguna parcialidad o "sesgo ideológico". Si en todo tema social lo técnico y lo ideológico pueden entremezclarse, cuando analizamos elementos de economía y trabajo, estableciendo sus "goteras y desajustes", es extremadamente difícil mantener una visión lejana y neutral.
8 Referencias fundamentales para comprender la dinámica de los mercados de trabajo y el fenómeno del desempleo, desde puntos de vista notablemente dispares pueden encontrarse en Andrés y García (1990), Blanch (1990), Blanco, Aragón y Gutiérrez (1989), Fernández Enguita (1990), Lorente (1988), McLauglin (1992), McDaniels (1990), Pedreño (1990) o en la ya clásica obra de Toharia (1983).
9 Se incluirían aquí todas las acciones dirigidas a desarrollar las competencias básicas para el trabajo (no para el empleo), por lo que englobarían los cursos "tradicionales" de formación ocupacional, talleres dirigidos al autoempleo, etc.
10 Comprenderían los programas y acciones dirigidos a desarrollar competencias para el empleo (entrenamiento en técnicas de búsqueda de empleo, mejora en habilidades sociales, etc.), o para la solución de los conflictos vida-trabajo (estrategias en programas de preformación de mejor asertividad para reparto de tareas domésticas, etc.).
11 Dicha acción puede incluirse, igualmente, en 1a zona de medidas respecto a buscadores de empleo, dado que puede revestir tanto el cariz de autoempleo como la oferta de puestos a otros. De hecho hemos agrupado, en un mismo orden, ayudas concedidas en exclusiva a quienes crean empleo junto con ayudas para la creación del propio empleo.
12 Pueden consultarse los documentos del INEM relativos al seguimiento de los cursos de formación ocupacional, entre los que resultarán útiles las "prioridades de la oferta formativa", o el "Observatorio Permanente de las Ocupaciones".
13 Evidentemente podremos encontrar casos con un porcentaje mayor. Es interesante, en tales situaciones, verificar el carácter del curso, y comprobar que no se trata de una acción formativa realizada desde una empresa y encaminada a cualificar a personas implicadas ya con 1a misma, si ello está a nuestro alcance.
14 Véase el número monográfico de la revista Formación Profesional del CEDEFOP (n.º 21 de 1994), dedicado al tema de las competencias.
15 No es mera afición a 1a ironía: una buena parte de las personas que intervienen sobre el empleo, dando cursos de formación ocupacional, siendo monitores en talleres de búsqueda de empleo, orientación laboral o preformación, carecen de empleo estable (a veces simplemente se les paga "por horas"). Si sirve como ilustración, las primeras monitoras que aplicaron el MABEM (módulos de entrenamiento en búsqueda de empleo para la mujer) disfrutaban de contratos de seis meses facilitados por el INEM.
