EXPERIENCIA
INTRODUCCION
- Estudio de los perceptores de Ingreso Mínimo de Inserción
- Conocimiento del mercado de trabajo y aprovechamiento de los recursos locales
CURSOS DE FORMACION PARA EL EMPLEO
- Selección y puesta en marcha de los cursos
- La evaluación de los cursos
- Otras reflexiones valorativas y nuevas líneas de trabajo
UNA VUELTA DE TUERCA CON LOS PROGRAMAS DE FORMACION PARA EL EMPLEO PROGRAMA DE ASESORAMIENTO PARA EL EMPLEO
Exponer una experiencia de trabajo realizada en los Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma Vasca exige comenzar con una breve referencia a la específica situación que viven éstos. En este sentido, es necesario subrayar la inexistencia de un modelo de referencia organizativo, ya que esta Comunidad no utiliza el Plan Concertado y la Ley de Servicios Sociales, que tuvo la virtud y los defectos de ser la primera aprobada en España, marca unas pautas excesivamente imprecisas.
De esta forma, la situación es heterogénea e incluso desigual entre los diferentes municipios de nuestra Comunidad, tanto en cuanto a los programas que se desarrollan (tipos, número, denominación, enfoque o financiación, por ejemplo) como en su organización. No existiendo, al menos en Bizkaia, estructuras de coordinación o de intercambio de experiencias entre los diferentes entes municipales. Por todo ello, la experiencia que aquí narramos se ha gestado y desarrollado con todos los inconvenientes que esta falta de intercambios supone.
En segundo lugar, para entender la realidad en que se desenvuelven los Servicios Sociales del País Vasco es necesario señalar que su crecimiento y extensión por toda nuestra geografía se produjo a partir de la aprobación por el Parlamento Vasco del plan de Lucha Contra la Pobreza - Euskadi en la Europa del 93". Este Plan presenta dos aspectos
diferenciados: de un lado, todo lo referente a las acciones dirigidas a combatir la pobreza que explicaremos más adelante; de otro, una faceta instrumental por la que se prevé la creación de Unidades de Base (equivalentes a las UTS) dirigidas a aplicar este Plan. Esta ligazón tan estrecha entre ambos aspectos ha generado varias consecuencias de interés:
En tercer lugar, acercándonos al contenido de este artículo, es necesario detenerse brevemente en la descripción del Plan de Lucha Contra la Pobreza. Las líneas generales de este Plan fueron acordadas entre el Departamento de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno Vasco y los Departamentos Forales de Bienestar Social, a finales del año 1988. Se centraban en tres niveles:
Atención a quienes no perciben ningún ingreso, que dio paso al Ingreso Mínimo de Inserción (inicialmente llamado 1. M. Familiar).
Atención a situaciones de emergencia social, dirigido a combatir la pobreza de acumulación y que se concretó en las Ayudas de Emergencia Social.
Aplicación de medidas sectoriales de lucha contra la pobreza, cuyo objetivo era abordar esta problemática desde una perspectiva globalizadora, prestando atención a las diversas facetas que la componen (educación, promoción de la salud, desarrollo cultural, calidad de vida, etc.). En este nivel se centraban las expectativas de una acción activa dirigida a la inserción social de los colectivos en dificultad. Sin embargo, ha sido este tercer apoyo el que ha tenido un desarrollo más limitado en el diseño de políticas concretas, aplicables a las acciones de inserción de los servicios sociales municipales.
Por último, para terminar esta contextualización de la experiencia, los Servicios Sociales del Ayuntamiento de Getxo, un municipio situado en la margen derecha de la desembocadura de la Ría bilbaína, con una extensión de 11,64 km.2 y 83.500 habitantes, disponen de un presupuesto anual de 520.000.000 pesetas. (casi un 8 por 100 del presupuesto municipal total) del que aproximadamente un 27 por 100 corresponden a gastos de personal. Su organización, inspirada en los planteamientos del Plan Concertado, gira en torno a necesidades y no a partir de colectivos de población, si bien los criterios que la inspiran son flexibles. Las acciones dirigidas a la inserción laboral que aquí explicamos han sido diseñadas, impulsadas y protagonizadas por el área de gestión de programas de Inserción, Promoción y Cooperación Social. Esta área está compuesta por dos trabajadores sociales (uno de ellos coordinador del equipo) y un titulado superior (médico) especializado en prevención comunitaria de las drogodependencias, habiendo iniciado su andadura en enero de 1992.
Cuando este grupo de profesionales se situó frente al objetivo de promover la inserción social de familias, individuos o colectivos de riesgo de marginación, o al de favorecer los procesos de integración social, apareció rápidamente la hipótesis de que el empleo era un elemento esencial para avanzar hacia ellos.
Simultáneamente surgió la duda: ¿las actividades relacionadas con el empleo no le corresponden al INEM?; ¿no supone una duplicación de esfuerzos el impulsar programas de ese tipo desde los Servicios Sociales? Sin embargo, todo el equipo técnico municipal subrayó el hecho de que las personas que canalizan sus necesidades a través de los Servicios Sociales, difícilmente encuentran un hueco en las actividades «normalizadas" que organizan los organismos plenamente competentes en materia de empleo o de formación para el empleo. ¿Tenía sentido desarrollar otro tipo de programas cuando las personas a quienes iban dirigidos tenían gravísimas dificultades para el acceso al trabajo? En ese momento, nuestra respuesta fue negativa y dirigimos nuestros esfuerzos hacia la formación para el empleo, si bien con algunos matices.
De esta forma, este debate dio lugar a dos ideas previas que se encuentran en la base del desarrollo posterior de estos programas:
La unión entre la prioridad dada al empleo y la necesidad de desarrollar estrategias de inserción social con las personas perceptoras del Ingreso Mínimo de Inserción, para las que el 'Tercer Nivel del Plan de Lucha contra la Pobreza" no terminaba de concretarse en nada, hicieron que las tres primeras líneas de trabajo puestas en marcha por este equipo fueran:
Del estudio de los expedientes de quienes percibían el IMI, de las que un 75 por 100 eran mujeres y un 22 por 100 lo formaban personas mayores de 52 años, se obtuvieron las conclusiones siguientes:
a) La mayoría de las personas (36) quedan encuadradas en los epígrafes "Mayores de 52 años" o "Sin clasificar / Individuos singulares" (Fontanero, Sastre, Electricista, Cartero, Fresador, Marino, Almacenero, etc.).
b) Nos llamó la atención también la escasa presencia de las familias profesionales consideradas con la máxima prioridad por el INEM, todas ellas relacionadas con la construcción (albañiles, carpinteros, etc.).
e) Los grupos profesionales más numerosos eran:
d) Se constató, asimismo, la exclusión sistemática y reiterada de la formación ocupacional (eran muy pocos los que habían hecho algún curso de formación ocupacional), viéndose a menudo una larga trayectoria de fracasos en el acceso a la formación y al empleo.
Estas conclusiones nos llevaron a promover la creación de dos proyectos concretos de trabajo:
Ambas líneas de trabajo fueron abordadas simultáneamente. De esta forma, por una parte se procedió a estudiar toda la documentación sobre el mercado de trabajo procedente principalmente del Ministerio de Trabajo, del Gobierno Vasco y del INEM. Paralelamente se iniciaron los contactos con las instituciones locales relevantes en temas de formación y empleo, tanto públicas como privadas.
En el INEM de Getxo encontramos una buena acogida, poniéndose rápidamente de manifiesto las posibilidades concretas de colaboración y el mutuo interés en que ésta se realizara. Puesto que los objetivos de ambas instituciones (INEM y Ayuntamiento de Getxo) coincidían con respecto a la inserción laboral de personas demandantes de empleo y a la vez perceptores del Ingreso Mínimo de Inserción, llegamos a un acuerdo-compromiso de trabajar junto a tres técnicos del INEM de Getxo y los tres Técnicos del Area de Inserción del Departamento de Servicios Sociales del Ayuntamiento de Getxo.
El objetivo era organizar al menos dos cursos de formación específicos para los beneficiarios del Ingreso Mínimo de Inserción. Para el diseño de estos cursos habrían de considerarse las características del colectivo ya descritas, las partidas presupuestarias de que disponíamos y las necesidades del mercado local, La mezcla de esos tres criterios nos llevó a decidirnos por impartir un curso de Auxiliar de Geriatría y otro de Informática de Gestión.
De forma complementaria, una psicóloga del INEM procedió a recalificar uno por uno todos los perceptores del IMI que estaban encuadrados en el grupo profesional de administrativos, a fin de conocer y concretar mejor las características de este grupo. Su experiencia en entrevistas especializadas (en orientación y motivación para el empleo y formación) fue muy valiosa cuando nos plantemos entrevistar a todo el colectivo IMI.
Para la selección, el INEM aportó los historiales obrantes en su entidad de las personas que percibían el IMI. Complementariamente, se realizó una entrevista personal con cada persona a fin de recabar nuevos datos sobre sus características formativas, personales, aptitucionales y motivacionales de forma que la selección de alumnos para los dos cursos de formación ocupacional previstos fuese lo más afinada posible.
Los ciudadanos fueron citados por telegrama y teléfono a diferentes horas. La entrevista fue muy estructurada con objetivos muy específicos y los resultados recogidos en un impreso diseñado al efecto. Acudieron el 77,4 por 100 (137 personas) de los convocados.
El número de candidatos necesario para poner en marcha los cursos era de 15, superándose esta cifra en ambos casos. Los solicitantes del curso de Informática de Gestión pasaron unas pruebas de recalificación en el INEM. Para el curso de Auxiliar de Geriatría se tuvo en cuenta especialmente la motivación de muchos titulares del Ingreso Mínimo de Inserción que en principio estaban clasificados en el epígrafe "Hogar sin formación básica".
Tras una serie de avatares bien conocidos de todo organizador de cursos de formación, se cerraron los listados de alumnos, incluyendo algunos recientemente derivados y muy motivados tanto de los trabajadores sociales de base como de servicios especializados (Centro de Salud Mental) que conocían nuestros proyectos.
El curso de Auxiliar de Geriatría se impartió a finales de 1992 y consistió en 200 horas teóricas y 60 prácticas. Las prácticas se realizaron en la Residencia Municipal y en el Geriátrico Bizkaia. Las clases teóricas se impartieron en locales del Aula de Cultura.
El curso de Informática de Gestión, se impartió a finales de 1992 y consistió en 250 horas teórico-prácticas, impartidas en instalaciones propias de la empresa contratada.
Se hizo un seguimiento muy detallado del desarrollo del curso, con partes diarios de actividad e informe evaluativo final de cada alumno por parte de los profesores teóricos y tutores de prácticas. Sólo una persona no finalizó el curso.
A fin de evaluar los resultados de los dos cursos organizados, se procedió a entrevistar a 25 asistentes a los mismos 12 meses después de su finalización. El cuestionario empleado contemplaba cuatro dimensiones: laboral, social, personal y valoración del curso. En conjunto, no se observaron diferencias significativas en las variables sociodemográficas. Sin embargo, el colectivo era muy heterogéneo en cuanto a sus trayectorias personales.
Centrándonos en la dimensión laboral entendida ésta en su sentido más estricto de acceso a un puesto de trabajo, sus resultados no son positivos. Así, tan sólo sirvieron para motivar a una parte de los asistentes a seguir mejorando su formación de cara a conseguir ese objetivo.
Sin embargo, estos cursos tuvieron una importante repercusión en la mejora de la situación social de los asistentes, valorando éstos muy positivamente la experiencia de convivir en un grupo de carácter formativo y la generación de nuevas relaciones sociales que los cursos motivaron. En cambio, la autoestima de los participantes no varió.
Un éxito indirecto: las consecuencias de la colaboración con el INEM
Esta experiencia trajo consigo algunas consecuencias de singular importancia no previstas inicialmente. La colaboración con el INEM supuso, de una parte, una reflexión autocrítica por parte de los equipos técnicos de ambas instituciones, generando modificaciones en los sistemas de trabajo de ambos. En este sentido, todas las personas perceptoras del IMI reciben actualmente un código especial en los registros del INEM a fin de mejorar sus opciones de empleo y controlar la respuesta a las ofertas que se les puedan ofrecer.
De otra parte, se ha mejorado en el mutuo conocimiento de las dinámicas y procesos de trabajo, lo cual ha redundado en una mayor complementariedad y un mejor servicio a los ciudadanos. De esta forma, existe una más adecuada orientación y derivación en ambos sentidos, mejorando la información que sobre los Servicios Sociales tienen las personas que acuden al INEM (especialmente cuando ven terminadas sus prestaciones económicas), y subrayando desde los Servicios Sociales la importancia de un adecuado registro en las oficinas del INEM. En todo caso, con el paso del tiempo, como veremos más adelante, esta colaboración ha encontrado nuevas potencialidades.
Quizás lo expuesto no supone una novedad especial en otras comunidades autónomas, pero en la Comunidad Autónoma Vasca, o más concretamente en Bizkaia, esta experiencia de cooperación tan estrecha sigue siendo muy poco habitual.
Esta experiencia, junto con la evaluación realizada (tanto la de resultados fundamentada en base a técnicas empíricas como la producida en las reuniones del equipo) nos llevó a establecer una serie de reflexiones que guiaron nuestros siguientes pasos:
- La formación, aunque esté orientada hacia el empleo, tiene especial interés cuanto mayor sea su ligazón directa, real y concreta con el mercado laboral. En este sentido, nos pusimos el reto de acercar más la posible formación a impartir con campos de alta empleabilidad en nuestro entorno, sin olvidar el punto de partida formativo del colectivo al que queremos dirigir prioritariamente nuestras actividades. Asimismo, buscamos reforzar el aspecto práctico, acercándonos más a un planteamiento de formación más empleo que al tradicional de formación para el empleo.
- Nos dimos cuenta de la importancia trascendental, incluso más que las actividades formativas en el sentido estricto, del "antes" y del "después" de la formación Con el antes nos referimos a la motivación, a los cambios de actitudes ante el empleo, etc. Con el después, aludimos al seguimiento, apoyo en el diseño de los proyectos profesionales individualizados, técnicas de búsqueda de empleo, asesoramiento en el autoempleo, etc.
- La máxima operatividad de este tipo de iniciativas se conseguiría si la empleabilidad estuviera ligada al propio diseño del programa, de tal manera que quienes se forman terminan creando su propia empresa o cooperativa.
- Las actividades de formación y promoción de empleo, que inicialmente se generan pasando en el colectivo de personas perceptoras del IMI, se amplían rápidamente a otros sectores (salud mental, ex toxicómanos). Esta ampliación adquiere características de universalidad al incorporar también el INEM a personas detectadas por esa entidad entre ciudadanos "desconocidos" para los Servicios Sociales. En consecuencia, finalmente estos programas acaban siendo programas "cuasinormalizados", donde la característica diferenciadora principal es la garantía de acceso a un importante porcentaje de personas pertenecientes a colectivos con especiales dificultades para acceder a este tipo de actividades.
- La inserción social no es sólo la inserción laboral; es preciso trabajar previa o paralelamente otros aspectos que hacen referencia al desarrollo personal (autoestima, motivación, apoyo, habilidades sociales y los relacionados con el ámbito socio-familiar), especialmente desde el ámbito de los Servicios Sociales.
Esto nos lleva a precisar que quizá los logros de las acciones de inserción emprendidas no deberían ser medidos sólo por el indicador basado en el número de usuarios que han entrado en el mercado laboral, sino que nuestros objetivos estarían más ajustados si los formuláramos de la siguiente manera: poner a nuestros usuarios en igualdad de condiciones con respecto al resto de los parados del municipio. Aún no llegábamos a comprender plenamente que el acceso al empleo tiene que ver más con un proceso, un itinerario, que con una plataforma desde la que saltar
A la vista de las experiencias anteriores, durante el año 1993 se trató de acercar más la formación para el empleo con la experiencia práctica y las posibilidades concretas de colocación. A tal fin se puso en marcha un curso de Camareras de Restaurante contratando a una empresa que disponía de, junto a la experiencia docente, instalaciones, prácticas reales y posibilidades de contratación posterior. En este curso se incorporaron 16 mujeres, 4 de ellas derivadas por el INEM y el resto por los propios Servicios Sociales. (El Gobierno Vasco apoyó financieramente esta iniciativa.)
Asimismo, a la luz de algunas de las reflexiones planteadas, se realizaron dos sesiones de motivación de cuatro horas cada una. En ellas se explicaban las características concretas del curso, se promovía la creación de un adecuado clima grupal y se planteaba el conocimiento de determinadas habilidades sociales de especial utilidad en hostelería. Tras el curso se realizaron varias sesiones de técnicas de búsqueda de empleo.
Por otra parte, las acciones desarrolladas en este campo desde los Servicios Sociales municipales permitieron plantearse una transformación del Programa INEM - Corporaciones Locales, que tradicionalmente se limitaba a la contratación personal de trabajadores desempleados, convirtiéndolo en un Programa de Empleo más Formación al que se sumó (financiando la faceta formativa) el Departamento de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno Vasco. En el Programa se priorizaron los parados de larga duración (47 sobre un total de 55) y de nuevo se realizó una primera fase de motivación.
A pesar de esta "vuelta de tuerca" dada a los programas de formación y empleo, seguíamos sintiendo que no terminábamos de situarnos adecuadamente ante el problema de la inserción laboral. Fuimos comprendiendo que, al igual que la exclusión social es un proceso progresivo, también la inserción es un proceso o itinerario. Más aún, "igual que los itinerarios hacia la exclusión son innumerables, también lo son los itinerarios de inserción" (GONZALEZ, ESTIVILL, HOZ 1993, pág. 183). En consecuencia, estas iniciativas tenían un gran interés para un tipo determinado de problemáticas, pero no para otras.
La concreción de esas ideas se realizó con la puesta en marcha de un Programa de Asesoramiento en Empleo y Formación. Su inicio en enero de 1993, simultaneándose con algunas de las iniciativas descritas, muestra lo dinámico del proceso de desarrollo de las acciones dirigidas a la inserción laboral.
Dado que veíamos que el empleo y los caminos que conducen a él constituyen un ámbito complejo, donde confluyen multitud de factores (motivación, autoestima, actitudes, hábitos, edad, sexo, estado físico-psíquico, situación familiar, formación, relaciones y redes sociales, etc.) que adquieren dimensiones diferentes en cada individuo, nos planteamos este programa con el objetivo de ofrecer un asesoramiento personalizado, una especie de acompañamiento especializado en el camino hacia la inserción.
Durante el año se atendieron a 123 personas. Sin embargo, no conseguimos encontrar la forma adecuada de plasmar esta idea. Parecía como si nuestros planteamientos teóricos fueran por delante de nuestra capacidad de plasmación práctica. En cualquier caso, creemos que la adjudicación externa de la gestión del servicio aportó disfunciones muy importantes para la eficacia del programa.
Esta valoración, un tanto decepcionante, nos llevó a reformular el proyecto. De esta manera, actualmente es el propio INEM quien realiza entrevistas de orientación personalizada en todo lo relacionado con el empleo. Cómo hemos redefinido nuestro papel lo expondremos más adelante.
Aunque es una iniciativa ajena, queremos exponer brevemente un proyecto que plasma de forma práctica algo a lo que dábamos vueltas y no conseguíamos perfilar. El Proyecto Jazkilan, impulsado por Cáritas Diocesana de Bilbao, tiene como objetivo la creación de Cooperativas de Confección Industrial en la Comunidad Autónoma del País Vasco, integradas en un grupo con carácter de sociedad de gestión y comercialización de la actividad de las distintas cooperativas creadas, las cuales actúan en forma de franquicia.
Sin embargo, para nosotros el interés principal de esta iniciativa lo constituyó su planteamiento integral de motivación, formación, práctica y empleo (autoempleo en este caso). Era una forma concreta de "cerrar el círculo", de incidir "in situ" en el proceso o itinerario de inserción, algo que habíamos intuido con el curso de Camareras, pero que no habíamos llegado a completar.
Muy esquemáticamente (cualquier interesado puede dirigirse a la entidad mencionada, quien sin duda le dará cuantas explicaciones requiera) el proyecto se articula de la siguiente manera (cuadro l).
Finalmente, la Cooperativa sale al mercado donde encuentra una Sociedad (Jazkilan) que gestiona y comercializa sus productos en régimen de franquicia. La progresiva disminución del número de personas implicadas en cada fase está relacionado con un proceso de selección que tiende a garantizar el éxito final de la iniciativa.
Naturalmente, este modelo no es válido ni en todos los lugares, ni para todas las personas. No olvidemos que incluye en su funcionamiento su particular proceso de "exclusión". Ya hemos mencionado la pluralidad y diversidad de los procesos de inserción. Sin embargo, sí muestra una forma más creativa y eficaz (a nuestro entender, ya que aún no disponemos de una evaluación más sólida) de plantearse las acciones dirigidas a la inserción laboral.
Dado el interés del proyecto, el Ayuntamiento de Getxo firmó un Convenio de colaboración con Cáritas. El mismo contemplaba el apoyo financiero del Ayuntamiento; por su parte, Cáritas se comprometía a incrementar su coordinación con los Servicios Sociales en vistas a la detección y selección de aspirantes.
a) La primera conclusión ha sido ya expresada: la exclusión y la inserción social son procesos que adquieren las características de un itinerario específico para las diferentes formas en que se articulan los múltiples factores que inciden en ellas.
En consecuencia con lo expuesto, las acciones dirigidas a incidir en los procesos de exclusión e inclusión social deben adoptar, ellas mismas, la forma de un proceso, de tal forma que "acompañen" al individuo en su particular travesía. Sin sustituirle, abriéndole opciones, impulsando sus potencialidades.
b) Dar prioridad a la inserción laboral en sentido estricto (acceso a un empleo) implica un reduccionismo respecto al itinerario de inserción. En él existen fases y momentos en los que el aspecto laboral puede no tener importancia alguna, incluso situarlo como objetivo puede ser contraproducente con respecto al objetivo más general de inserción social.
En este sentido, debemos reflexionar sobre la medida en que esta primacía de las acciones directamente relacionadas con el empleo, esconde un sentimiento de inferioridad de quienes realizamos intervención social, con respecto a otras acciones directamente ligadas al mercado laboral. En todo caso, hay que reencontrarnos con la intervención social como elemento básico de los procesos de inserción, incluida la vertiente laboral.
c) Por otra parte, la coordinación entre todos los organismos e instituciones que actúan en los procesos de inserción (y de exclusión) social es esencial. Sin embargo, es necesario que trascienda la voluntariedad, las ganas de hacer, el buen entendimiento personal. Estas facetas aportan un gran valor añadido, pero la importancia del problema que estamos abordando exige que haya una definición institucional del marco de esa coordinación, Una definición que alcanzaría el máximo grado de operatividad si, junto a la identificación de quienes están "obligados" a coordinarse, señalara la institución que ha de liderar esa coordinación. Desde nuestra experiencia creemos que los Servicios Sociales, por la privilegiada posición que tienen en la lucha frente a la exclusión, podrían ejercer adecuadamente ese liderazgo (lógicamente siempre que estuvieran adecuadamente dotados).
d) Respecto a los planteamientos concretos de futuro, en primer lugar tenemos claro que no tiene sentido promover nuevas actividades formativas relacionadas con el empleo, dirigidas a colectivos inmersos en procesos de exclusión social que no formen parte de un paquete integrado como los descritos.
Por otra parte, siguiendo las reflexiones que acabamos de exponer, hemos de abordar el reto de recuperar la intervención social como un instrumento excelente para avanzar hacia la inserción, incluida la vertiente laboral. Asimismo, tenemos que seguir profundizando en las tipologías de los diferentes procesos de exclusión e inserción social a fin de diversificar las respuestas a las mismas (jóvenes, personas mayores de 45 años, mujeres, etc.).
e) Por último, recordar dos importantes aspectos esenciales para entender esta experiencia, ambos ligados a la particular realidad de los Servicios Sociales del País Vasco. De un lado, la dinámica generada por el Plan de Lucha contra la Pobreza, haciendo que se disponga de
amplios recursos económicos para "repartir", pero obstaculizando la consolidación de un Sistema Público con una concepción más global y una posición prioritaria de la intervención social. Por otra parte, la ausencia de directrices comunes y de coordinación entre los entes municipales que pudieran facilitar el intercambio de experiencias el mutuo enriquecimiento.
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