DOSSIER
Servicios sociales en el medio rural
Social services in rural environment
Juan Mª PRIETO LOBATO
Pablo de la ROSA GIMENO
Natividad de la RED VEGA
José Daniel RUEDA ESTRADA
RESUMEN
PALABRAS CLAVE
ABSTRACT
KEY WORDS
INTRODUCCION
ANALISIS DE UNA EXPERIENCIA RURAL
MIRANDO AL HORIZONTE
BIBLIOGRAFIA
RESUMEN
La intervención multidimensional como exigencia de
respuesta a las necesidades socia les es una condición que se
hace más evidente cuando nos situamos en las zonas rurales,
dada la mayor interdependencia de problemas y recursos. Los estilos
de intervención acordes con estas exigencias, plantean nuevos
enfoques en el estudio de los contextos, en la organización de
los recursos y en la coordinación de las respuestas en un
nivel de atención básico. Y primario, referido a
protección social, incluyendo la economía social. Ello
exige una mayor atención a las modalidades organizativas
centradas en la "lógica" de la problemática, con clara
referencia a la gestión y coordinación de lo local.
PALABRAS CLAVE
Descentralización. Recursos. Integral. Multidimensional.
Organización. Coordinación, Local.
ABSTRACT
Multidimensional intervention, as a demand for replying to social
needs, is a condition that becomes more evident when we look at rural
areas, because of a greater interdependency between problems and
resources. Intervention styles in accordance with these requirements
turn out new views in the study of contexts, resource organization
and coordination of answers in a basic and primary attention level
related to social protection, and including social economy. It
requires more attention to organizational methods centered in the
"logic" of the problem, with an obvious reference to local management
and coordination.
KEY WORDS
Decentralization. Resources. Integral. Multidimensional.
Organization. Coordination. Local.
INTRODUCCION
La aproximación a los servicios sociales en el
ámbito rural nos exigen, en primer lugar, tener presentes dos
referencias amplias: una definida por las características del
contexto, con particular énfasis en lo local y otra definida
por la dimensión de los procesos de exclusión social y
por las peculiaridades de una intervención orientada a la
integración.
Desde esas referencias generales un primer nivel de
concreción nos viene dado por el marco normativo competencial
de los servicios sociales: salud, educación, cultura,
servicios sociales específicos... Su incidencia, con
frecuencia paralela en situaciones cuya problemática viene
definida por la integración de variables, exigirá para
una intervención eficaz detectar en qué aspectos se
hace necesaria una coordinación desde la especificidad de cada
servicio.
Desde las posibilidades competenciales actuales, la
organización deseable para una intervención más
coordinada en municipios y comarcas rurales, parece plantear una
necesaria alternativa a la organización vigente. Alternativa
que hará necesaria una voluntad político-administrativa
y técnico-profesional de la que no habrán de estar
ajenos los colectivos y ciudadanos de los contextos rurales.
Desde estas referencias, situamos nuestras reflexiones, nacidas en
buena parte del proyecto en el que venimos participando sobre la
inserción sociolaboral en ayuntamientos menores de 20.000
habitantes que se desarrolla en el marco del convenio entre la
Universidad de Valladolid con la Junta de Castilla y León y
cofinanciado por ésta Institución, el Ministerio de
Asuntos Sociales y el Fondo Social Europeo, y que se ubica en tres
localidades pertenecientes a las provincias de León, Palencia
y Valladolid.
ANALISIS DE UNA EXPERIENCIA RURAL
De donde partimos
La realidad de la que parte nuestro proyecto experimental
contempla las siguientes variables o premisas:
- Las zonas rurales están inmersas en una crisis de
identidad que se manifiesta en los siguientes indicadores:
Asentamientos demográficos de reducidas dimensiones (gran
parte de los pueblos son menores de 200 habitantes).
- La mayor parte de los pueblos de las zonas rurales, con
excepción de las cabeceras de comarcas experimentan una
decadencia tanto demográfica, como urbanística y
productiva,
- Disminución progresiva de la población
produciendo una estructura demográfica descompensada en
cuanto a distribución de la población activa con
respecto a la población dependiente (menores de 16
años y mayores de 65).
- La mayor parte de las fuentes de riqueza tradicional han
dejado de ser económicamente productivas, entrando la
población en un proceso de decadencia o de transformaciones
que aun no han sido asimiladas.
- Pérdida de confianza de la población en cuanto a
las posibilidades de recuperación de su ascendiente
económico y demográfico.
- Gran parte de los recursos humanos cualificados y con
capacidad de asumir los cambios producidos han emigrado y optado
por otros estilos de vida y de producción.
- La principal fuente económica de la población
proviene de las subvenciones agrícolas y de los sistemas de
pensiones,
- El sector industrial y de servicios completan la fuente de
ingresos fundamentalmente en los núcleos de
población más significativos, donde tiende a
concentrarse este tipo de actividades.
Como consecuencia de estos cambios estructurales, muchos
municipios pequeños han visto desaparecer servicios
permanentes que han tenido en otras épocas: escuelas,
consultorios médicos, secretarios de Ayuntamiento,
párrocos...
Frente a estas pérdidas han tenido que adaptarse a otros
estilos de prestación de servicios que introducen cambios
significativos en aras de una mejor organización, equipamiento
y racionalización de servicios: centros de salud,
concentraciones escolares, centros de servicios sociales... que
generalmente están ubicados en los municipios cabecera de
comarca o núcleos más importantes. La decadencia de
unos pueblos ha supuesto el crecimiento o la capitalización de
los pueblos estratégicamente mejor situados.
No siempre el impacto de estos cambios ha supuesto una mejor
atención y prestación, percibiendo una desasistencia y
abandono con el consentimiento de la administración. Los
asuntos que antes podían resolverse en los propios pueblos
ahora han de resolverse en otros municipios o en la ciudad, medios no
siempre dominados por esta población y sin que se haya hecho
mucho por paliar los inconvenientes de estos cambios a través
de programas o actuaciones específicas. La
desinformación ha sido patente en estos contextos.
Con qué contamos
- A nivel municipal y de gestión local la mayor parte de
los ayuntamientos han visto reducir sus presupuestos y sus
posibilidades de gestión y de autonomía. Los asuntos
ordinarios, muchas veces son gestionados sin el asesoramiento
adecuado y sin equipos capaces de emprender y afrontar los cambios
que se imponen.
- La autonomía regional y las corporaciones locales
provinciales no siempre llegan con sus políticas y recursos
a atender las necesidades de los pueblos más deprimidos.
Ello viene dificultando la capacidad de estos pueblos para
elaborar propuestas propias que contemplen sus necesidades y
problemas y desarrollen programas acordes a sus necesidades y
retos de futuro.
- A nivel global se ha avanzado mucho en legislar sobre aquellos
aspectos que la Constitución española como derechos
y como marcos normativos que faciliten la garantía de los
mismos. Sin embargo, falta aún conseguir que tales marcos
normativos hayan sido desarrollados para dar una respuesta eficaz
a las necesidades que atienden.
- La Ley Reguladora de Bases de Régimen Local que
prevé las competencias de diputaciones y ayuntamientos en
servicios de protección social ha supuesto un avance
importante en la clarificación de funciones y competencias,
aunque aún falta por hacer efectivo, como reiteradamente ha
puesto de manifiesto la FEMP, el principio descentralizador que
favorezca una autonomía local.
Aun siendo esto importante, es preciso señalar que en la
situación actual de municipios tan pequeños, la
capacidad de gestionar competencias no sólo pasa por
disponer de un marco normativo y de presupuestos adecuados,
sino por mejorar los equipos técnicos de gestores
municipales.
- La creación de comarcas o mancomunidades de acuerdo con
la Ley / 1986 Reguladora de las Relaciones entre la Comunidad de
Castilla y León y las Entidades Locales, ha permitido
ensayar modalidades de prestación de algunos servicios
municipales, que puede permitir avanzar en la línea de
facilitar la gestión de servicios en ayuntamientos con poca
capacidad de gestión.
El proyecto de municipalización de Castilla y
León tiene la posibilidad de afrontar problemas
derivados de la escasa significación de competencias de
los ayuntamientos pequeños, preparando el terreno para
asumir mayores competencias locales.
En el ámbito de los servicios de protección social,
hay que mencionar la existencia de marcos normativos que vienen dando
cobertura a los derechos sociales reconocidos en nuestra
Constitución y en los estados democráticos de derecho.
- El Decreto 60/1985 de 20 de junio de Castilla y León
sobre Organización Funcional de las Zonas de Salud y normas
para la puesta en marcha de los equipos de atención
primaria y el Decreto 32/1988 por el que se establece la
delimitación territorial de las zonas básicas de
salud en el territorio de la Comunidad Autónoma de Castilla
y León, ha supuesto un avance no sólo en la
atención a la salud y su nueva concepción en cuanto
a las atenciones sanitarias, sino también en la
configuración de equipos y equipamientos capaces de atender
un área fundamental de la protección social.
- La creación de los Consejos de Salud en los que pueden
estar representados todos los sectores sociales y administrativos
que actúan en el ámbito local, ofrece posibilidades
de desarrollar programas sanitarios que respondan a las
necesidades de salud de todos los sectores, colectivos de la zona.
- Sin embargo los resultados reales de estos órganos de
participación aún restan de ser lo suficientemente
eficaces y de tener el impacto social que la normativa posibilita.
- De la misma forma, la Ley 18/1988 de Acción Social y
Servicios Sociales de la Junta de Castilla y León, aun
suponiendo un avance importantísimo en cuanto a las
atenciones sociales y a las posibilidades de desarrollar programas
de desarrollo social, sigue siendo parca en cuanto a realizaciones
y resultados.
Los Consejos Sociales que la Ley prevé están
insuficientemente impulsados e implantados, con lo que las
posibilidades de elaborar programas de prevención y
desarrollo, en los que estén implicados todos los
agentes sociales, públicos y privados, sigue siendo una
posibilidad que no ha demostrado impacto en el campo de la
protección social.
- De la misma manera, la Reforma educativa ha introducido
cambios significativos en la concepción de la
educación, en la participación de los padres, en la
implicación de las corporaciones locales, pero aún
siguen siendo escasos los resultados de los cambios de estilo y de
participación de la población, que sigue
desvinculada de lo que supone invertir en calidad de recursos
humanos, en cambio de actitudes, en cambio de mentalidad.
Bien es cierto, que a nivel educativo no siempre es un factor
estimulante el invertir en calidad de recursos humanos cuando
las posibilidades de permanencia de esos recursos en el propio
contexto y medio son poco esperanzadoras, puesto que es un
hecho que la mayor parte de la juventud emigra bien por razones
de trabajo o bien para continuar su proceso formativo en otros
ámbitos.
Este hecho, con ser algo inevitable y exigencia del respeto
a la autodeterminación de las personas, sitúa
frecuentemente a la educación en el medio rural en la
disyuntiva de formar personas en un medio que tiene unas
características propias para un medio diferente y desde
unos principios y modelos culturales y de vida que poco tienen
que ver con el contexto de origen.
Frente a este panorama, frente a esta realidad, nos encontramos
con una administración local que no siempre sabe qué
papel debe jugar o qué papel tiene en la coordinación
de estos servicios que se prestan en el municipio
El ayuntamiento forma parte de los órganos de
participación de los consejos de salud, de los consejos
escolares, de los consejos sociales, sin que tenga un papel que le
permita intervenir en la política sanitaria, educativa o
social.
Muy frecuentemente el ayuntamiento es una administración
más del contexto en la que otras administraciones
públicas intervienen desde sus propias competencias y
legitimidad, sin que el ayuntamiento tenga ninguna competencia ni
capacidad de actuación.
Es cierto que existen dificultades hoy por hoy objetivas para que
las corporaciones locales puedan asumir un papel de
coordinación, de gestión real:
- El hecho de no coincidir el ámbito municipal con el
ámbito de actuación de los otros servicios de
bienestar social: salud, educación, servicios sociales, y
de estos entre sí, hace difícil desarrollar una
programación unitaria, realista y coordinada.
- Los mapas de zonificación de los servicios al ser
diferentes dificulta la coordinación y programación
integrada o coordinada en aquellas áreas de coincidencia o
complementarias en cada servicio que puedan facilitar una
actuación interinstitucional y de trabajo interdisciplinar,
con el efecto positivo que ello supondría para una mejor
prestación de servicios, una mayor eficiencia de recursos y
una optimización de actuaciones que se desarrollan en un
mismo territorio, para una misma población, con necesidades
de naturaleza integrada por lo sanitario, social, educativo,
relacional, económico, etc.
- La irracionalidad de la implantación de servicios que
actúan desde la definición específica de sus
competencias definidas legalmente, no sólo supone una
descoordinación de actuaciones, sino un despilfarro de
medios, una desorientación para la población y una
pérdida de calidad en los servicios.
- Es una necesidad sentida y expresada tanto por los
técnicos de los diferentes servicios, como por los agentes
sociales que desarrollan iniciativas de participación
social, como por los propios gestores de la política
municipal, buscar fórmulas que faciliten una mejor
organización, una mayor coordinación y una
integración de equipos, de programas y de servicios, en
aquellas áreas de necesidad comunes a todos los servicios
específicos.
No obstante, con ser esto una exigencia y una demanda, se
constata que sólo se puede llegar a facilitar una mejor
organización en la medida en que cada servicio haya
desarrollado e impulsado todas aquellas posibilidades que su
propio servicio específico te permiten.
Querer experimentar nuevas modalidades de
organización y coordinación cuando el funcionamiento
de las posibilidades de cada servicio aún no han
consolidado su propia naturaleza y esencia, puede suponer
introducir un nuevo caos y desorganización, que dificulte
la prestación y atención de las necesidades de la
población.
Diagnóstico de la realidad
estudiada
Problemática de naturaleza social
En el ámbito comunitario existen diferentes grupos formales
e informales que aglutinan, bajo consignas e intereses comunes, los
esfuerzos de diferentes colectivos o personas. Estos grupos son
recursos y agentes que nacen y se desarrollan desde el propio
esfuerzo de la participación social. En la medida en que se
realizan desde la solidaridad de los diferentes colectivos, y desde
ellos y con ellos se produce el proceso de fomento de su
capacitación y sus derechos, en esa medida, estas
organizaciones se constituyen como una dimensión de la
garantía de los derechos y de la defensa de algunos valores
sociales.
Merced a su naturaleza especial, su sistema organizativo, su
conformación en organizaciones compuestas por miembros
voluntarios y a las tareas que desarrollan, preservan y promueven los
valores de una participación e iniciativas activas, del
pluralismo y de la solidaridad y ponen en juego sus recursos y
potencialidades en la reivindicación de la protección
de las minorías y del respeto por los miembros menos
favorecidos de la sociedad
En este tejido asociativo se constata que:
- Los integrantes de cada asociación, de cara a la propia
asociación funcionan como grupo homogéneo y con
límites claros, pero apenas se producen acciones conjuntas
y coordinadas; no obstante cada miembro puede pertenecer a
más de un grupo o asociación.
- Existen dificultades en las distintas organizaciones sociales
en la asunción de la responsabilidad de comprometerse a
tomar iniciativas, sobre todo de carácter más
integral.
Alternativas a la situación definida
a. Participación social
Caracterización actual
- Existencia de un amplio abanico de asociaciones en las tres
localidades, con lo que puede decirse que, prácticamente,
todos los sectores de población tienen una estructura
asociativa de representación.
- Colaboración entre las entidades públicas de
ámbito local y las organizaciones de iniciativa privada,
fundamentalmente en actividades de carácter
lúdico-recreativas, constatándose un apoyo creciente
en recursos materiales y económicos
- Existencia de una representación, fundamentalmente de
carácter formal, de las entidades asociativas en
plataformas de defensa de intereses comunes (Consejo de Salud,
Consejo Escolar, etc.), aunque la transmisión de
información desde la base hasta los órganos de
responsabilidad es, en algunos casos, escasa y limitada.
- Se registra una evolución en cuanto a los objetivos y
actividades de las diferentes asociaciones; así, se observa
el paso de una orientación más lúdica y
festiva a una vertiente más formativa y cultural
simultánea a la acción anterior.
Aspectos a abordar
- Incremento de los procesos de interrelación y
cooperación entre las asociaciones, de cauces de
organización, que se concrete en una adecuada
articulación del tejido asociativo basada en el intercambio
de información, el desarrollo de acciones conjuntas, y la
estructuración de formas organizativas o federativas
más adecuadas.
- Dinamización de los núcleos asociativos,
superando la simple "participación pasiva" y posibilitando
que los socios intervengan de forma directa en la vida y
dinámica de la asociación
- Superación de dificultades en el relevo de los cargos
de las juntas directivas de las diferentes asociaciones.
- Aumento y consolidación de los procesos existentes de
comunicación vertical entre los cargos directivos de las
asociaciones y los miembros y socios de ellas.
- Sensibilización y formación respecto al
diseño y desarrollo de planificaciones anuales en la
dinámica de las asociaciones, con un carácter global
e integrador.
- El planteamiento y desarrollo de proyectos y actividades queda
condicionado, fundamentalmente, a la existencia o no de una
línea de subvenciones por parte de las entidades
administrativas con competencia en la materia. De esta forma,
puede ahogarse la creatividad y espontaneidad propia de las
asociaciones, ciñendo la misma a las directrices de
diferentes ámbitos administrativos (en ocasiones lejos del
territorio y la realidad concreta).
- Fomento de la identidad comunitaria, erosionando las actitudes
y comportamientos individualistas de carácter localista.
- Posibilitar el paso, por parte de las asociaciones, de
acciones concretas de carácter esencialmente lúdico
a iniciativas de carácter comunitario e integral que
respondan a necesidades generales.
- Fomento de infraestructura que posibiliten la
interacción de grupos y personas de forma
institucionalizada
- Fomento de condiciones adecuadas para la constitución
del Consejo Social
Posible itinerario
- Búsqueda de intereses locales comunes, urgentes y
amplios, que concilien los esfuerzos unidos de los diferentes
grupos formales e informales y el desarrollo de proyectos
conjuntos.
- Fomento de la comunicación horizontal,
democratización de las estructuras asociativas, procesos
educativos tendentes a la definición y asunción de
responsabilidades y tareas...
- Sensibilización en el diseño de proyectos desde
las necesidades y demandas sentidas y reales.
- Transmisión y recogida de información desde la
base asociativa hasta los órganos colegiados de
decisión, recogiendo necesidades y demandas.
- Orientación a la creación de plataformas de
participación intersectorial e interinstitucional que asuma
la responsabilidad en la toma de decisiones comunitarias y en la
ejecución de las mismas (Consejo Social u otros
órganos).
b. area de salud
Caracterización actual
- La población protegida por el sistema sanitario, al
igual que en otras zonas rurales y urbanas, debido a la
universalización de las prestaciones del mismo, es del 100
por 100.
- Dotación suficiente en cuanto a equipamientos y
profesionales en el ámbito sanitario.
- Desde los centros de salud se programan y se llevan a cabo
actividades de prevención y mejora del nivel de salud
dirigidos a colectivos de riesgo (ej. cáncer de mama,
taller de educación sexual, etc.).
- Escasa coordinación de las estructuras sanitarias con
otros servicios de bienestar.
- Escasa participación de los colectivos en el Consejo de
Salud.
Aspectos a abordar
- Fomento de los procesos de coordinación entre los
profesionales del ámbito sanitario y los de otros servicios
de bienestar
- Sensibilización de los diferentes colectivos respecto a
la participación y representación de sus intereses
en el Consejo de Salud, máximo órgano de
decisión en esta estructura.
Posible itinerario
- Diseño e implementación de proyectos continuados
y periódicos con colegios, CEAS, etc., sobre
problemática multidimensional a nivel primario.
- Definición de funciones concretas, clarificación
de itinerarios de participación, motivación.
e. Area educativa
Caracterización actual
- Insuficiente dotación material, económica y
profesional en relación a la educación formal y al
desarrollo de actividades extraescolares.
- La problemática educativa que se registra en la zona se
puede considerar dentro los estándares normalizados.
Asimismo, se observa un absentismo escolar prácticamente
nulo y un fracaso escolar en cotas por debajo de la media,
según datos de las memorias correspondientes, elaboradas
por el MEC.
- Según la valoración de diferentes profesores de
los distintos centros educativos, la calidad de enseñanza
de los centros es buena, sin que sean de destacar problemas de
comportamiento o disciplina que merezcan especial mención;
más bien el nivel de aprovechamiento, de integración
tanto de alumnos profesores, familias, es alto en lo que hace
referencia a la vida educativa como a la dinámica de la
convivencia ciudadana
- Existencia en las tres localidades de alternativas formativas
para adultos y jóvenes excluidos de la enseñanza
normalizada, como Educación de Adultos, Escuela Taller,
Aula Mentor y otros cursos monográficos.
- Escasa representación de los colectivos en el Consejo
Escolar.
- Ausencia de relación entre iniciativas de
formación alternativas.
Aspectos a abordar
- Potenciamiento de la adecuación del sistema educativo
al contexto de referencia, mediante el aumento de la
coordinación entre los centros formativos y el mundo
empresarial que permita la adecuación de la
educación a las potencialidades locales, lo que
supondría una optimización de los recursos
endógenos y evitaría la salida de personas formadas
en busca de trabajo a otros contextos.
- Al igual que en el Consejo de Salud, en el Consejo Escolar,
puede ser conveniente el desarrollo de proyectos de
sensibilización, que se traduzcan en una mayor
representación de los intereses de los diferentes
colectivos en el mismo, superando una participación
meramente formal.
Posible itinerario
- Definición de funciones y clarificación de
itinerarios de partici?acion y formación para la
participación.
- Búsqueda de espacios periódicos para el
intercambio de información, ideas, proyectos... adecuados
al contexto y las necesidades del mercado laboral.
d. Area económica
Caracterización actual
- El tejido industrial de las localidades de Villalón y
Villada es superior al que caracteriza a otras zonas rurales de
Castilla y León. En el caso de Sahagún, cabecera de
comarca y centro administrativo, se observa un gran desarrollo del
sector servicios
- Los ayuntamientos de las tres localidades están
haciendo esfuerzos en el potenciamiento del sector industrial de
la zona a través de captación de nuevas industrias,
oferta de suelo industrial barato, creación de un
polígono industrial (Sahagún), apoyo a las empresas
asentadas en los municipios, así como captación de
recursos a la zona para favorecer iniciativas empresariales
(Programas LEADER, NOW, POL, OIPES, Centros de Desarrollo, etc.),
- Aparición y desarrollo en las tres localidades de
iniciativas de trabajo cooperativo que aglutinan los esfuerzos e
intereses comunes de los agricultores de la zona, siendo cada vez
mayor, la sensibilización respecto a la agrupación y
el asociacionismo en este sector productivo (estas asociaciones
ofrecen servicios de alquiler de maquinaria, asesoramiento
técnico y formativo, etc.).
- Los agricultores, a pesar del clima de incertidumbre que
caracteriza al sector agrícola, son receptivos a cambio de
cultivos tradicionales por otros de carácter innovador
recomendados por las instancias administrativas competentes.
- El mercado de trabajo local no demanda mano de obra
cualificada, lo que viene a unirse a la baja cualificación
de la mano de obra local, evitando una descompensación
entre ambos factores.
Aspectos a abordar
- Las opiniones empresariales no hacen previsible una
ampliación de sus plantillas, sino más bien al
contrario, apostando por la modernización de las empresas y
el traslado, en algunos casos, de plantas de producción y
mantenimiento a vías mejor comunicadas.
- En dos de las localidades (Villada y Villalón)
estudiadas se observa un monocultivo industrial, lo que hace
depender a estos municipios de las decisiones empresariales y que
conlleva un gran riesgo en el caso de cambios de ubicación
del centro productivo, cierre, etc.
- Desarrollo de políticas que favorezcan la
consolidación en la zona de industrias y evite la
desaparición paulatina en algunas localidades de
iniciativas de carácter empresarial (por ejemplo, Villada).
- En el sector agrario, se observa una media de edad alta entre
los agricultores y ganaderos y un régimen de tenencia de la
tierra que no favorece la incorporación de jóvenes a
este sector productivo.
- Fomento de la inversión en actividades, que se apuntan,
de futuro, como podría ser: medio ambiente, turismo rural,
transformación de
- productos de la zona, etc., y el desarrollo del sector
agroalimentario, lo que permitiría mantener en la zona el
valor añadido del producto final.
Posible itinerario
- Fomento y desarrollo de iniciativas de economía social,
trabajo cooperativo, empresas de inserción social...
- Sensibilización de los agricultores, ganaderos,
respecto a la agrupación y el asociacionismo en este sector
productivo, desde la receptividad de iniciativas innovadoras en la
producción.
- Potenciamiento de la diversificación administrativa y
de servicios.
- Desarrollo por parte de políticas municipales y de
otras instancias de la Administración Pública de
iniciativas generadoras de un desarrollo económico para la
zona.
e. Area de empleo
Caracterización actual
- La incidencia del desempleo en la zona es desigual, siendo
más reducida en el municipio de Villalón.
- El paro de larga duración es poco representativo en la
zona, siendo fundamentalmente un desempleo que podríamos
denominar "de temporada".
- Sensibilidad de los ayuntamientos de las tres localidades
respecto al empleo, que se manifiesta en el interés por
acceder a proyectos de intervención en este campo en el
marco de iniciativas europeas (LEADER, NOW, POL).
- Importante número de iniciativas de desarrollo
económico y de capacitación del capital humano que
se reúnen en la zona y que tiene por objetivo final el
incremento de la oferta de empleo y el aumento de la calidad y
productividad de éste.
Aspectos a abordar
- La tasa de actividad de los tres municipios se sitúa
por debajo de la tasa regional, según los datos aportados
por los estudios económicos de la región; esta
situación puede venir dada por el elevado nivel de
pensionistas en los municipios junto a la tardía
incorporación de la mujer en el medio rural al mundo
laboral (al estar la tasa de actividad de la mujer por debajo de
la media nacional). Estos rasgos son característicos de
contextos económicamente menos desarrollados.
- El aumento paulatino del número de mujeres registradas
en la oficina de empleo puede ir acompañado de la
aparición y creación de iniciativas de fomento de
empleo para este colectivo. Sin embargo, ha de tenerse en cuenta
que, la existencia de un empleo de temporada, tanto en hombres
como en mujeres, puede frenar el desarrollo de medidas serias para
paliar este problema.
- El mayor número de desempleados se encuentran en la
franja de menores de 25 años y mayores de 55. A esta
situación, en ocasiones se une otra problemática
complementaria: alcoholismo, drogas, falta de habilidades
sociolaborales, carencia de autoestima..., por lo que las
experiencias dirigidas a este colectivo han de fundamentarse en
una filosofía de transversalidad que preste atención
a la multiplicidad de variables que en este fenómeno se dan
cita.
- La pérdida de población activa juvenil con
titulaciones académicas medias Y superiores contribuye a la
permanencia en el medio rural de la mano de obra menos cualificada
y con niveles académicos más bajos.
- Las iniciativas de fomento del empleo y los proyectos
formativos ocupacionales han de considerar tanto las condiciones
del mercado laboral como las características del colectivo
objeto de atención, desde una perspectiva integral en los
programas de integración laboral que se simultanée
con la inserción social.
- Fomento de la coordinación entre las iniciativas de
fomento de empleo y entre éstas y las corporaciones
locales. Los planteamientos con este objetivo deben integrarse en
las políticas municipales o entidades territoriales,
posibilitando la máxima rentabilidad de los recursos
humanos y materiales, y la estabilidad estructural que permita
dimensionar y valorar los resultados a corto, medio y largo plazo.
- Importancia del seguimiento y evaluación de las
actuaciones desarrolladas en materia de empleo, que permita medir
la eficacia de las acciones desarrolladas y la consecución
de los objetivos planteados, posibilitando la
reprogramación de las acciones en virtud de los errores o
aciertos producidos en el proceso.
Posible itinerario
- Diseño e implementación. de itinerarios
formativo-ocupacionales de inserción sociolaboral,
adecuados al contexto local y en coordinación con los
proyectos de los servicios sociales.
- Coordinación de iniciativas de fomento de empleo y de
éstas con la administración local y regional
(seguimiento, evaluación y adecuación de las mismas.
f. Area de servicios sociales
Caracterización actual
- La población protegida por los servicios sociales
básicos, debido a su carácter universalista, es del
100 por 100.
- Aumento progresivo de la dotación técnica,
económica y prestacional en los equipamientos de los
servicios sociales básicos, a través de los centros
de acción social que se ubican en la zona.
- Coincidencia general en la distribución
geográfica de las zonas de acción social y de salud,
lo cual ha de tenerse en consideración a la hora de aportar
indicaciones organizativas sobre proyectos integrales en el
ámbito de la protección social.
- Se constata en los tres municipios analizados, un desarrollo
homogéneo y uniforme de las prestaciones sociales
básicas de los CEAS, en el marco de la normativa vigente,
aunque se comprueba, de igual forma, una mayor
consolidación del servicio de animación y desarrollo
comunitario en Villalón y más escaso en Villada y
Sahagún.
- Existencia en las tres localidades de equipamientos de
servicios sociales específicos dirigidos a la
atención y cobertura de necesidades específicas de
algunos colectivos de población (por ejemplo, tercera edad
en Villada, Villalón y Sahagún).
- Desigualdad en cuanto al desarrollo organizacional e
implantación de servicios básicos gestionados por
las tres diputaciones provinciales. Esta afirmación se
evidencia en las diferencias en cuanto a dotación
profesional, dependencia laboral de los trabajadores, etc.
- Las demandas recibidas por los CEAS están dirigidas,
fundamentalmente, al servicio de información y
orientación y, en menor medida, al servicio de apoyo a la
familia y convivencia.
- No existe en ninguna de las localidades el Consejo Social de
Zona que prevé la Ley 18/88, de 28 de diciembre, en el
artículo 23.
Aspectos a abordar
- Avance en la concreción operativa de la
coordinación intersectorial de los servicios sociales y en
la coordinación entre las diferentes áreas de
bienestar social en el ámbito municipal e intermunicipal.
- Disminución de la burocracia en la gestión de
prestaciones y servicios; como consecuencia de la necesaria
respuesta a la demanda urgente y continua de los usuarios de los
diferentes programas, se observa la dificultad para atender las
nuevas necesidades sociales que tienen su origen en los problemas
de convivencia e interacción social entre diferentes grupos
(formales e informales y colectivos.
- Posibilidad de avanzar en una mayor descentralización
de los recursos, fundamentalmente económicos, procedentes
de instituciones y entidades externas para el desarrollo de
diferentes programas, lo cual puede redundar en una mayor
consolidación del servicio.
- Potenciamiento de la atención especializada a
determinados colectivos de población: discapacitados
físicos y psíquicos, infancia de 0 a 3 años,
etc., con excepción de Sahagún en ambos casos.
- Aunque la relación entre los servicios sociales
básicos y los servicios sociales especializados es fluida y
positiva, puede potenciarse en un marco general de
regulación homogénea que favorezca la
creación y consolidación de cauces formalizados en
esta coordinación para la realización de tareas,
programas e intervenciones.
- En el plano operativo, ante la dificultad por parte de los
técnicos implicados en la acción social comunitaria
en el mantenimiento y consolidación de ciertos aspectos
ligados a las características de su rol profesional, las
posibilidades de profesionalización de la acción
social pasan, sin duda, por la consolidación y el
desarrollo del "dictamen profesional" o la "prescripción
técnica".
- Dada la diversidad de perfiles profesionales en la
intervención realizada desde los servicios sociales
básicos, se plantea como una exigencia el mantenimiento de
esquemas de trabajo en equipo, que evite superposiciones de tareas
y actividades.
- Las características de la acción social de base
en los municipios pequeños precisa de una mayor
flexibilidad que exige el abordaje de los problemas sociales en
estos contextos, definidos por su multicausalidad y
multidimensionalidad.
Posible itinerario
- Diseño de protocolos de intervención para el
trabajo en equipo, diferenciando responsabilidades y tareas con un
enfoque integrado.
- Mayores cotas de flexibilidad exigidas por el desarrollo de
proyectos de promoción y prevención.
- Diseño, implementación y ejecución de
acciones conjuntas insertas en una planificación de orden
institucional a nivel municipal y comarcal, caracterizada por la
transversalidad.
- Consolidación de las prestaciones y funciones que, en
el marco de los planes regionales, deben desarrollar los CEAS Y
fundamentalmente en materia de animación y desarrollo
comunitario como eje horizontal (participación) y vertical
(organización) de los servicios sociales de atención
primaria, como consecuencia de la asunción total de la
filosofía inspiradora de estos servicios.
- Desde la cercanía del servicio y utilizándola
como punto de apoyo, profesionalización y
tecnificación del mismo (dictamen y prescripción).
- Coordinación intersectorial de los servicios sociales y
coordinación entre las diferentes áreas de bienestar
social en el ámbito municipal e intermunicipal.
- Definición de cauces formalizados en un marco general
de regulación de los procesos de comunicación y
relación, como base para la continuidad y eficacia,
evitando el desarrollo de servicios paralelos, la duplicidad y
dispersión de recursos y la orientación del
ciudadano.
- Escasa coordinación entre servicios básicos y
específicos con planificaciones comunes, objetivos
compartidos, metodologías similares u homologables (trabajo
en equipo).
- Insuficiente flexibilidad en los procedimientos de trabajo
señalados desde instancias de coordinación central
en relación con las exigencias del contexto
- La planificación de actividades debe responder a
criterios generales, teniendo en cuenta las actividades y
objetivos de otras asociaciones o grupos.
- Escasa presencia de agentes educativos, sanitarios,
asociativos... en procesos comunes (como por ejemplo, Consejo de
Salud, Consejo Escolar).
- Organismos estancos, con reparto de tareas y
responsabilidades, operando en un mismo contexto, cooperando de
manera informal y espontánea, pero sin análisis de
problemáticas que requieran un abordaje compartido y una
estrategia de intervención integrada.
- Pérdida de eficacia en el sistema de
organización del trabajo en los servicios de salud y de los
centros de acción social, donde el sistema de permanencias
establecidas tiene efectos negativos en cuanto eficacia y
educación de la gente (pudiendo ser más efectivo un
sistema de avisos por teléfono ... ); el sistema educativo
tiene otro sistema de funcionamiento que puede ser más
eficaz, dado que la atención es grupal y no
individualizada.
MIRANDO AL HORIZONTE
Pocas facetas de interés para las administraciones
públicas presentan un panorama competencial tan complicado y
ambiguo como el que afecta a los servicios de protección
social. En mayor o menor medida, todas las administraciones
públicas se reservan algún espacio, siempre compartido
en materia de bienestar social. Todas, sin excepción, tienen
algo que ver con la educación, el empleo, la promoción
cultural, la vivienda, el deporte, el ocio, la salud... lo que unido
a la importancia que en la imagen social de cada
administración y su gobierno tiene la implicación en
estos temas, nos lleva a contemplar un panorama caracterizado por la
diversidad, cuando no conflicto, de competencias, políticas,
programas, acciones, servicios... que se dan cita en un mismo
territorio y, en principio, con un mismo propósito base:
ayudar a incrementar la calidad de vida de los ciudadanos.
Ante esta situación cabe la posibilidad de racionalizar
recursos e iniciativas a través de una gestión
coordinada que aglutine los esfuerzos que se llevan a cabo en el
ámbito local, lo que implica un mayor protagonismo de la
gestión municipal.
Con respecto a los mecanismos de participación en las
diversas organizaciones comprometidas en las tareas de bienestar
social, constatamos un denominador común: su escasa
relevancia, tal como se pone de manifiesto en el análisis de
la eficacia del funcionamiento de órganos como el Consejo
Escolar, Consejo de Salud o Consejo Social.
En lo tocante a otro de los elementos claves en la
organización de los servicios directamente relacionados con el
bienestar social o la protección social como es el tema de la
financiación, asistimos a un panorama poco alentador. La
proliferación de partidas presupuestarias no consolidadas en
forma de transferencias, convenios anuales, subvenciones... afecta
muy negativamente a la necesaria seguridad y previsión en la
planificación de los programas sociales, llegando en ocasiones
a la absurda situación de considerar prioritario la
obtención de recursos para programas sociales y secundario la
determinación de los programas y acciones más
necesarias.
Otro aspecto destacado en la organización de los servicios
de bienestar es la aparición de nuevos retos y tendencias
fruto de la evolución de la sociedad, de sus valores y de la
crítica a los sistemas tradicionales de protección. La
necesaria consideración de la iniciativa social, la
vinculación de las condiciones de bienestar al medio
socioeconómico y la emergencia de necesidades sociales
posmateriales son tres expresiones que nos apuntan la
dirección del cambio al que han de responder los criterios
organizativos de este tipo de servicios.
Descentralización-autonomía
local
Ya nos hemos referido a la conveniencia de dotar a la
administración local de los instrumentos necesarios que
permitan llevar a cabo adecuadamente el importante papel que le hemos
atribuido en la tarea de dotar de mayor eficacia, racionalidad y
eficiencia a la protección social.
Este tema nos lleva indefectiblemente al polémico asunto de
la descentralización de la acción pública. Este
es un tema en el que aparecen argumentos aparentemente contrapuestos
con los que hay que contar e intentar conciliar. Por un lado
está el fenómeno conocido como la mundialización
de la vida social, con sus patentes manifestaciones en la
universalización de la economía, la cultura, la
política, la información, los sistemas de defensa... y
por otro, la tendencia, a procurar medios más efectivos de
participación, control, autonomía e implicación
de las colectividades en su propio gobierno, lo que implica
necesariamente un mayor protagonismo de lo local en la medida que es
el nivel más facilita la culminación de esas
aspiraciones.
La autonomía local encuentra uno de los apoyos más
importantes en el principio de subsidiariedad, según el cual
toda responsabilidad-competencia que pueda ser asumida por la
organización municipal no debe serlo por otra de ámbito
superior. Por otro lado, sus límites vienen dados por cuatro
aspectos condicionantes de la aplicación de dicha
autonomía:
- políticos, en referencia al área de
influencia de sus decisiones en función de la legitimidad,
circunscripción, representación... que posea
- normativos, aludiendo a las atribuciones para dictar su
propio derecho
- administrativos, en relación con su dependencia,
control por administraciones jerárquicamente superiores
- económicos, en el sentido que la capacidad de
decisión está supeditada a las posibilidades de
acción.
Límites todos ellos muy relacionados con una variable: la
demográfica. El tamaño de los municipios ha venido
siendo uno de los principales indicadores para determinar la
capacidad de autonomía de los municipios, lo que ha provocado
no siempre justificadas limitaciones en la capacidad de
decisión de los municipios pequeños.
Como se apuntaba al inicio de este artículo, el trabajo
desarrollado por el equipo de investigación e
intervención se ha centrado en municipios rurales
pequeños, interesándonos por su capacidad de
gestión. Cuando hablamos de municipios pequeños en el
contexto de Castilla y León, nos estamos refiriendo a
localidades con un volumen de población que oscila entre los
cinco y diez mil habitantes que se constituyen en centro de una
comarca constituida por numerosos pueblos que, en su conjunto, no
superan el número de habitantes localizados en la cabecera de
comarca.
Evidentemente, la capacidad de gestión de estos municipios
es muy limitada atendiendo a las fórmulas habituales de
administración municipal, pero la búsqueda de otros
medios organizativos puede reportarnos el incremento de la capacidad
de implicación de los municipios pequeños en asuntos de
su directa incumbencia, como resulta ser los sistemas de
atención-protección social que se dan cita en su
territorio
Qué se necesita cambiar
Cambios deseables que pueden contribuir a la
implantación de un modelo organizativo
- Será preciso impulsar nuevos diseños de
demarcación territorial de los diferentes servicios de
protección social que hagan posible la coincidencia de
actuaciones en un mismo territorio.
- Habrá de fortalecerse la administración local en
base a creación de mancomunidades o comisiones de alcaldes
que permitan identificar situaciones de necesidad, impulsar
proyectos de desarrollo local tanto económicos como
sociales, con capacidad de coordinar los diferentes servicios que
se presten en el ámbito de su territorio.
- Deberán imponerse nuevos procedimientos de trabajo y
gestión en los que los técnicos de los diferentes
servicios de bienestar social elaboren sus propuestas de
programación anual en coordinación con los agentes
políticos que definan la política local comunitaria,
de manera que todos los servicios puedan quedar integrados en el
ámbito de las competencias municipales.
- Desde los ámbitos competenciales provinciales y
autonómicos habrán de facilitar los medios
económicos, técnicos y humanos que tengan en cuenta
y primen la ejecución de propuestas elaboradas en los
entornos municipales, superando las prácticas actuales de
planificación en función de las políticas de
subvención autonómica.
- Las directrices y líneas estratégicas de
elaboración de proyectos e intervención en la
comunidad deberá basarse en un estudio de necesidades de la
zona, teniendo en cuenta los criterios de prioridad que establezca
el gobierno autonómico y local en coordinación con
la iniciativa local.
- Los diferentes técnicos de los servicios tanto
públicos como de iniciativa privada que intervienen en el
territorio deberán buscar situaciones y momentos de
coordinación con el fin de elaborar propuestas de programas
y servicios en los que cada uno pueda aportar aquello que
específicamente entra dentro de sus competencias, lo que
supone introducir cambios en los sistemas y procedimientos de
trabajo, así como en los sistemas de documentación.
- Los flujos interadministrativos deberán ser permanentes
y constantes de manera que cualquier actuación en el
ámbito del territorio asuma el procedimiento administrativo
a través de protocolos que den protagonismo a la
administración local
- Habrán de impulsarse protocolos de coordinación
entre los diferentes servicios con el fin de establecer con
claridad los límites, las competencias y las
responsabilidades de cada servicio como garantía de una
mayor calidad de atención a los ciudadanos.
- Los ayuntamientos deberán implicarse en la
coordinación de los servicios, respetando la
autonomía de cada uno, en aquellos asuntos que afecten a la
mejora de atención a los ciudadanos.
- Sería conveniente que toda petición de
subvenciones o ayudas a las que puedan acceder las diferentes
organizaciones que intervienen en el ámbito municipal,
cuenten con el visto bueno del ayuntamiento como requisito para
que otros ámbitos superiores (provincia o
administración autonómica), puedan beneficiarse de
dichas ayudas o subvenciones.
- La riqueza del tejido asociativo existente en muchas zonas
rurales debe asumir un papel importante no sólo
desarrollando sus programas propios, sino formando parte de todos
los órganos de decisión que los diferentes servicios
prevén en sus esquemas de funcionamiento: Consejo de Salud,
Consejo Escolar, Consejo Social, como impulsores de una sociedad
activa y comprometida con la realidad social.
La acción coordinada para una
intervención integral
Sólo desde los servicios sociales no se podrán
superar los condicionamientos que en las zonas rurales impiden el
desarrollo, pero sí será necesario que en su
intervención se respeten y potencien los criterios y
principios que para tales realidades se hacen necesarios considerar
en los procesos de intervención.
Cuando se quieren abordar los problemas que se generan en un
contexto físico es preciso tener en cuenta que toda
actuación que pretenda acabar con la exclusión social
que padecen determinados colectivos en estas zonas no puede abordarse
desde un sólo frente, sino que tiene que incidir de manera
global e integral en todas y cada una de las partes que integran el
fenómeno y proceso de marginación: empleo,
educación, formación laboral...
En definitiva, la organización e intervención desde
los servicios sociales, para que tengan repercusión positiva
en el bienestar social rural, han de considerar que:
- Todo proceso innovador en cuanto a planteamientos,
metodologías, procesos ha de combinar de manera equilibrada
los objetivos de las directrices políticas con los
procesos, realizaciones, valores y proyectos que nacen y se gestan
en el interior de cada comunidad y contexto. Aunque tenga un
carácter innovador, debe respetar, asumir y apoyarse en las
estructuras de funcionamiento que existan en dichos contextos.
- Las dificultades operativas en la fase de organización
e implantación de servicios o programas, sólo pueden
superarse desde la negociación, el compromiso entre los
diferentes agentes sociales instalados e instituidos en el
contexto. El obviar estas estructuras supone apostar por el
fracaso y la ineficacia de la intervención
En este punto, la acción técnica ha de ser
considerada como una fuerza sumativa y exponencial en la
dinamización de procesos cuyo germen y raíz nace en el
interior de la comunidad tal y como se encuentra organizada con sus
posibilidades y recursos.
- Las acciones desarrolladas han de ser contempladas como medios
para conseguir unos determinados fines y nunca como fines en
sí mismas, aun cuando pudieran tener una gran
aceptación y acogida social.
- Los procesos de intervención desde los servicios
sociales en contextos específicos, sólo inciden en
el bienestar y en la calidad de vida cuando integran de manera
complementaria actuaciones que facilitan la convivencia, el
diálogo, el intercambio y la relación humana y
social.
- Las acciones y programas sectorizados con carácter
integral, sólo se justifican en la medida en que, de manera
temporal, traten de acortar las distancias y diferencias que
existen entre los segmentos de población de una comunidad,
para integrarse en la unidad estructural de la vida social y
comunitaria. A su vez, las acciones centradas en colectivos en
sí mismos, sin la perspectiva de unidad global, contribuyen
a generar procesos de incomunicación, de
segmentación social y de deterioro de la convivencia,
orientadas a una buena organización de redes sociales como
reflejo del éxito de todo proyecto de acción social
en contextos específicos.
Como orientaciones que permitan la superación de las
limitaciones aludidas con respecto a las políticas de lucha
contra la exclusión hoy dominantes, proponemos la que podemos
denominar como acción integral, orientada desde los siguientes
principios:
- contextualizada, adecuada al territorio, en el sentido que la
acción parta de las específicas
características espaciales de cada zona y considere la
adecuada explotación de sus posibilidades de desarrollo
social, económico y cultural,
- capacitadora-promocional-preventiva y no limitada o centrada
en lo asistencial, reparador o paliativo dado que este tipo de
intervenciones además de ser menos efectivas son
socialmente más costosas,
- donde la población, a través de representantes
formales, líderes y agentes locales, adquiera un
protagonismo mayor en las acciones sociales de lucha contra la
exclusión mediante la promoción de mecanismos de
participación en el diagnóstico,
planificación y gestión de las mismas,
- con una implicación directa en la programación
de los técnicos más cercanos al contexto donde se
llevarán a cabo las actuaciones y, en buena medida,
responsables del éxito de las mismas,
- vinculada directamente a planes más ambiciosos de
desarrollo socioeconómico.
Valladolid Enero 1996
BIBLIOGRAFIA
