ESPACIO ABIERTO
- El modelo burocrático en la gestión de los Servicios Sociales: Problemas que plantea
- Análisis de los objetivos, medios y entorno
- Conclusiones
- Análisis teórico
- Estrategia de implantación y cambio de cultura
- Requisitos para la implantación de la nueva cultura.
- Propuesta concreta
- Beneficios de este modelo
En este artículo se hace un análisis crítico de la situación actual de los Servicios Sociales Comunitarios respecto a los factores relacionados con el modelo general de organización que los sustenta. Los problemas que este sistema organizativo genera respecto a los objetivos perseguidos, la calidad de las intervenciones, la eficiencia de los recursos humanos y otros elementos, son analizados con el propósito de plantear una alternativa enmarcada en la Administración pública, mediante una gestión autónoma, y con un modelo organizativo de carácter adhocrático, que da más peso que el modelo burocrático a la capacidad técnica de los recursos humanos y menos a los sistemas de funcionamiento normativos que han demostrado ser incapaces de adaptarse a los requerimientos de las problemáticas sociales que se pretenden solucionar
Servicios Sociales Comunitarios. Necesidades sociales. Burocracia. Adhocracia. Diseño organizacional. Alternativas estructurales.
This paper presents a critical analysis of the present situation of Community Social Services concerning factors related to the organization general model supporting them, It analyzes the problems originated by this organizational system with respect to the pursued objectives, quality of the interventions, human resource efficiency and other elements. The aim of this analysis is to present an alternative within The Public Administration, through autonomous management and than adhocratic organizational model which carries more weight than the bureaucratic model on the technical capacity of human resources and less on norm working systems, which have shown to be unable to adapt to the social problems requirements that they try to solve.
Community Social Services. Social needs. Bureaucracy. Adhocracy. Organizational design. Structural alternatives.
El avance que se ha producido en el sistema público de Servicios Sociales durante las dos últimas décadas en nuestro país ha sido prodigioso, no sólo porque hemos pasado de su práctica inexistencia a la creación de amplias y complejas redes de servicios que cubren un extenso y variado espectro de necesidades en el ámbito local, provincial autonómico y nacional, sino porque las propias necesidades de los ciudadanos han ido evolucionando y creciendo de una forma progresiva, lo que ha obligado al sistema a responder, quizás, sin la planificación y coordinación que hubiese requerido un Plan Integrado de Servicios Sociales y sin la aplicación de modelos de gestión más adecuados. Sin embargo, y esto es lo más importante, la creación de un sistema de Servicios Sociales Comunitarios y Especializados es ya una realidad consolidada e irreversible, a nuestro juicio.
La continuidad y desarrollo del sistema público de Servicios Sociales en estos dos niveles de actuación exige, no obstante, unos modelos de organización y gestión más acordes con la situación actual de recesión económica, pues de ello va a depender que tal sistema sobreviva y se consolide en su actual tendencia competencialista.
Los Servicios Sociales Comunitarios y Especializados tienen, ante todo, una función mediadora y transaccional con la comunidad y tal función ha de contemplarse como algo esencial en la propia estructura organizativa y en el diseño, planificación, evaluación, control y seguimiento de programas.
La polivalencia, el dinamismo y la adaptabilidad Permanentes son requisitos cada vez más necesarios para afrontar los crecientes problemas y necesidades emergentes en una sociedad compleja y heterogénea como la nuestra. Por consiguiente, los modelos que se utilicen en su gestión, que no tienen que ser necesariamente de carácter público al estar asegurada la planificación y el diseño, así como los mecanismos de seguimiento y control, habrán de responder a esas nuevas claves que exige la realidad actual.
En este trabajo nos vamos a centrar en los Servicios Sociales Comunitarios, analizándolos desde su estructura local y no desde el nivel "Centro" (por el escaso grado de descentralización que poseen). Por tanto, analizaremos lo que, en general, se ha encuadrado en las denominadas áreas de bienestar social de la administración local, bajo el rótulo de secciones o departamentos de Servicios Sociales. En este sentido la estructuración en el nivel nacional no es uniforme, a pesar de que el Plan Concertado para las Prestaciones Básicas así lo pretende. Las afirmaciones que aquí se hacen pueden o no coincidir con cada caso en concreto, pues asumimos como un hecho evidente que la heterogeneidad es una de las características principales. No obstante, creemos que hay aspectos básicos en los que coinciden gran parte de los servicios existentes.
Los objetivos de estos servicios parecen ser inadecuados por muy generales e incluso utópicos. El solapamiento con otros sistemas de bienestar es su características principal. Esto nos hace reflexionar sobre la necesidad de reestructurar tanto los objetivos como los medios, pues si consideramos necesario redefinir los objetivos, si pensamos que el modelo de "servicios" no es el adecuado, no queda más alternativa que plantear sistemas organizativos que flexibilicen los procesos de intervención social para pasar de la mera prestación de recursos a la acción por programas definidos y concretados según las verdaderas necesidades sociales (o situaciones de afección o riesgo) de cada ámbito donde se interviene.
Así pues, analizaremos, en primer lugar, el modelo de gestión actual, esencialmente burocrático y centralizado, haremos una crítica constructiva de éste y pasaremos a proponer a continuación, un modelo que consideramos más acorde con las necesidades y exigencias que se plantean hoy en los diversos ámbitos de intervención.
Con el objetivo de acercar al lector a los aspectos más concretos que definen estas organizaciones se va a describir la estructura, funcionamiento y objetivos, así como el entorno político, social y administrativo en que se inserta.
No obstante, hay que considerar que la descripción efectuada puede no coincidir con la situación organizativa particular de algunos Servicios Sociales Comunitarios (SSC), dada la heterogeneidad existente en el campo. Por ello invitamos al lector a que considere este análisis a la luz de las posibles coincidencias con su experiencia particular y reflexiones sobre la viabilidad de la propuesta que realizamos. En general, es conveniente el análisis de los objetivos de los SSC, teniendo en cuenta los medios de que se dispone actualmente para su consecución (entendiendo los sistemas organizativos como un medio).
Los sistemas organizativos de los SSC han evolucionado en los últimos 15 años desde los modelos benéfico-asistenciales a los de intervención social (como el desarrollado por el Plan Concertado), pasando por el modelo por Programas (FEMP, 1991). Como consecuencia de esta evolución y en consonancia con la idea de calidad de vida, han aparecido vanas propuestas: servicios personales y de compactación, que tratan de coordinar todas aquellas áreas administrativas que influyen en el bienestar de los ciudadanos para dar soluciones integradas. Sin embargo, estos modelos no se han extendido al ámbito nacional y, dentro de la heterogeneidad de sistemas organizativos existentes, lo normal es una separación entre SSC y el resto de servicios al ciudadano (educación, deportes, cultura, etc ... ). Sin menospreciar las propuestas anteriores, sino todo lo contrario, lo cierto es que no han calado en la "cultura administrativa" y la tendencia sigue siendo la separación interáreas. Así, el modelo general organizativo de los SS.SS.CC. se compone de los siguientes elementos:
Los Servicios Sociales Comunitarios se pueden definir como un sistema público de atención primaria que tiene como objeto la atención de necesidades sociales mediante la gestión propia y/o la coordinación con el resto de sistemas de Protección social
El medio físico donde se atiende a la población y se desarrollan los programas es el centro de servicios sociales comunitarios, de base, de atención primaria o generales.
Los SSC suelen ser una sección dentro del área de bienestar social que se compone, básicamente, de servicios centrales, staff de apoyo, algunos servicios especializados (atención a transeúntes, drogodependencias, etc. ... ), y los distintos centros de servicios sociales comunitarios (en adelante CSSC).
Todo ello encuadrado en lo que podríamos denominar sistema racional cerrado (Rodríguez, A., 1992), concretamente en el modelo burocrático clásico de organización, es decir, básicamente regulado por metas y normas preestablecidas, una marcada línea jerárquica y centralización de las decisiones, sometimiento a los sistemas de control marcados por la ley, ignorancia del entorno, etc., lo que la lleva, indefectiblemente, a recoger todos los problemas típicos de funcionamiento de la Administración que se reflejarán, posteriormente, en el análisis crítico.
Los objetivos van desde los más generales (promover el bienestar social, elevar los niveles de calidad de vida, satisfacer las necesidades sociales, promover el desarrollo comunitario) a otros más concretos (insertar socialmente a colectivos marginados, fomentar la participación comunitaria, fomentar el voluntariado, etc.).
Para su consecución se establecen servicios como el de información, valoración y orientación, de ayuda a domicilio, y programas de cooperación y convivencia social.
Los equipamientos de infraestructura suelen estar compuestos por servicios centrales, gabinete o "staff' de apoyo técnico, coordinadores o jefes de programa y centros de servicios sociales.
Los CSSC son el nivel operativo en los que se atiende directamente las necesidades de la población de la zona respectiva y están constituidos por equipos interdisciplinares: trabajadores sociales, psicólogos, educadores de medio abierto, asesores jurídicos, por personal de apoyo: auxiliar administrativo, conserjes, etc., y por un director o coordinador de centro. Normalmente dependen de la sección de Servicios Sociales, aunque a veces el personal de servicios depende de las áreas de Servicios Generales o de otras con distinta denominación.
Respecto a la eficacia y eficiencia suele ocurrir que no existen mecanismos de retroalimentación, paralela a la ejecución de programas, desde el nivel operativo al central, aunque esto es variable, comparando unas corporaciones con otras. Sí suele haberlos respecto al volumen de gastos de los programas-servicios implantados.
Las relaciones del personal con la organización se rigen en todos sus aspectos por normativas administrativas. Se dan algunos casos en que a los trabajadores fijos e interinos se les aplica los convenios propios de los ayuntamientos y al resto otros con unas condiciones diferentes, y, más negativas en cuanto a retribución anual, permisos, formación, promoción, etc.
Por último, decir que el funcionamiento de los equipos se basa teóricamente en la Interdisciplinariedad.
Entorno externo
El entorno político está caracterizado por el deseo de la Administración de intervenir sobre aquellas situaciones que favorecen la marginación para prevenirla y erradicarla.
Aunque ha habido un auge expansionista, las restricciones económicas de los últimos tiempos han paralizado su desarrollo (a pesar de que el presupuesto es ínfimo si lo comparamos con otras inversiones municipales).
El entorno social donde se pretende intervenir es complejo, cambiante y, a la vez, fuertemente arraigado en sus costumbres más disfuncionales, con unos mecanismos de interacción colectiva, difíciles de aflorar a la comprensión de los técnicos. Asimismo, hay una gran diversidad de situaciones sociales de cada individuo, familia y grupos que requieren análisis y medidas efectivas, no siempre coincidentes con los criterios normativos, políticos e incluso técnicos.
Entorno interno
Entorno organizativo.
La organización que estamos analizando pretende ser un sistema:
En los siguientes apartados analizaremos cómo lo que pretende ser, no lo es, y tanto lo que pretende como lo que es, no debe serlo. Es decir, los objetivos generales no se cumplen porque en realidad son inadecuados, teniendo en cuenta su posición en el entramado administrativo y en los medios disponibles para su consecución.
Los esquemas clásicos de gestión, basados en la productividad, enseñan cuáles son las decisiones que hacen racionales a las organizaciones. Pero se trata de una racionalidad pretendida que se superpone a la compleja trama de valores que coexisten en la comunidad. Es una racionalidad formal o burocrática que solo considera la influencia del marco estructural sobre los individuos. Los problemas que plantea, no obstante, este modelo de organización los podemos resumir en el desfase que se produce entre el incremento de tareas y el modelo de gestión y en la dificultad de promover la responsabilidad del personal de base y de los directivos.
Dichos problemas derivan del enfoque clásico de los recursos humanos en los que se asienta el modelo de gestión burocrático, basado en la desconexión entre organización y recursos humanos, en la homogeneidad excesiva y en un enfoque predominantemente jurídico, que hace que exista un excesivo número de normas que interfieren y obstruyen el comportamiento normal de los individuos, inexistencia de un plan articulado de carrera, que imposibilita un cauce adecuado de las expectativas profesionales y un estilo de relación con los ciudadanos que les genera pasividad, dependencia y cierta sumisión (Brugé y otros, 1994).
Estos condicionantes o características inherentes al modelo burocrático, podemos decir que afectan a todo el sistema de servicios públicos que esté gestionado directamente por la Administración pública. En el caso de los SSC, la situación actual se debe al modelo burocrático en la medida en que no existe una adecuación entre las necesidades organizativas y las respuestas que da dicho modelo.
El análisis que se realiza a continuación refleja dicha influencia, aunque siempre deberá considerarse la posibilidad de que los problemas planteados puedan deberse a otros factores o a una conjunción de ambos.
Además, la heterogeneidad organizativa actual, mencionada anteriormente, dificulta la extracción de la influencia univariable del modelo burocrático. No obstante, creemos que la cultura burocrática atraviesa cualquier organigrama imponiendo sus restricciones en mayor o en menor medida.
Objetivos
Como se puede comprobar, los objetivos son tremendamente amplios y ambiciosos (bienestar social, calidad de vida, desarrollo comunitario, etc.). La organización, en este caso, se ha limitado a asumir sin más unos objetivos que tienen su origen en marcos legales, jurídicos y teórico-científicos poco adaptados a una realidad social cambiante y dinámica por naturaleza. La consecuencia inmediata es una indefinición de objetivos operativos (López y Gallego, 1991) que, al no ser cubierta desde los diferentes niveles de la organización, generará una importante entropía para el sistema. Lógicamente, esto conlleva una cierta reducción de eficacia y, sobre todo, de eficiencia.
Medios
Los diferentes servicios existentes (SIVA, SAD y Programas de Intervención Social) requieren un importante esfuerzo de definición respecto a sí mismos y de diferenciación en sus relaciones con otros sistemas de protección social implicados en objetivos comunes: sistemas educativo, sanitario, de pensiones, etc. Todo ello implica un importante esfuerzo de coordinación y formación del propio personal para evitar una pérdida de eficacia en los propios servicios (frecuente por otra parte), y de eficiencia global respecto a los diferentes sistemas.
La descentralización se está confundiendo con la desconcentración, siendo más la última que la primera la que en realidad se aplica. Se confunde crear centros por zonas para estar próximos a la realidad socia con las funciones necesarias a desarrollar. En realidad muy poca gente conoce la existencia de los SSC y menos aún sus funciones (García, 1994). Se ha olvidado que la proximidad o lejanía hacia la población no depende, principalmente, de la distancia física, sino de los elementos humanos, relacionales, de las formas de trabajo, del estilo organizativo.
Por cuanto a este apartado se refiere, hemos de tener en cuenta que la actual situación, tanto desde el punto de vista de la infraestructura como del personal, es una situación de transición. Actualmente los SSC, como sistema público de protección social, son relativamente jóvenes en relación con otros sistemas ya establecidos (salud, educación, etc.), y se observa en ellos una cierta provisional¡ dad, tanto en las infraestructuras, centros infradotados e instalaciones inadecuadas (López y Gallego, 1991) como en el personal (contratos limitados y alta eventualidad), con las consecuencias que todo esto conlleva.
Por cuanto se refiere a los diferentes niveles de la estructura, hemos de considerar varios aspectos fundamentales:
a) Una marcada línea jerárquica, más dirigida hacia el mantenimiento de la estructura que hacia el desarrollo de las líneas técnicas y operativas para la consecución de los diversos objetivos. Sin embargo, se dedica un gran esfuerzo a desarrollar un lenguaje científico-técnico que en la práctica no tiene aplicación. Parece aplicarse aquí el mito de la racionalidad técnica más que la definición e identificación de lo sustantivo sobre el entramado social que subyace a las situaciones de necesidad, afección o riesgo que se quieren tratar. Esto se debe, quizás, a la propia historia de implantación, pues se han desarrollado las estructuras antes que las funciones. Como consecuencia, las funciones primarias no se pueden cumplir y se cumplen otras que están más de acuerdo con el diseño de la estructura. Actualmente, la adecuación de la estructura a las necesidades reales de la población se ve dificultada en gran parte por su impermeabilidad, por su inflexibilidad ante las demandas concretas, según el territorio y por las características de la población. Se trata, de una estructura jerárquica y fuerte, en cuanto que la concentración de poder radica en pocas personas, pero débil en cuanto que los sistemas de comunicación no son fluidos (ausencia de feed-back bidireccional). La ausencia de esas vías de comunicación, hace que las decisiones adoptadas sean meras caricaturas de las que realmente deberían adoptarse; es decir, no hay apenas contacto con la realidad.
De otro lado, la coordinación entre las distintas unidades se intenta hacer a través de la línea jerárquica (delegación), pero no existen mecanismos eficaces para resolver cuestiones concretas sin depender de la jerarquía, con lo cual la delegación es más formal que efectiva.
Asimismo, la concentración de recursos humanos en la Jerarquía es excesiva. Los problemas derivados de la atención directa con el actual sistema organizativo, provocan una presión del personal para crear puestos en los niveles superiores del organigrama y escapar de los inferiores a la menor ocasión. En esta dinámica, los conflictos por el poder absorben la "creatividad" necesaria en la intervención social. Se olvida el objeto de trabajo, pasando a una dinámica que dirige los esfuerzos en otro sentido
b) Si bien decíamos que el "sistema público de Servicios Sociales" es un sistema joven, no carece de una trayectoria histórica marcada por la beneficencia. Así, aunque los nuevos profesionales acceden a la organización con un sistema de valores actualizado, con una nueva ideología, ésta arrastra aún una inercia importante de su historia anterior, que le lleva a resistirse al cambio. La falta de una ruptura con la antigua imagen organizacional ha hecho que los usuarios mantengan aún los criterios y hábitos (la cultura, en definitiva) de la etapa anterior (López y Gallego, 1991). Todo ello genera una importante sobrecarga en los profesionales, que han de intentar romper esa trayectoria sin el apoyo real desde la propia organización, con la presión de los usuarios hacia la beneficencia y, en muchos casos, sin modelos ni técnicas efectivas para instrumentalizar el cambio (López y Gallego, 1991). Así, bastantes profesionales resultan prontamente absorbidos en esta dinámica, con su consiguiente burocratización y desaprovechamiento de sus posibilidades profesionales. Por ejemplo, la gestión de ayudas económicas está impidiendo que se aborden cuestiones de naturaleza más creativa, de prevención e inserción socia tales como los programas de intervención social.
Parece reflejarse aquí uno de los efectos de la tendencia a la formación jurídico-administrativa, en detrimento de la formación técnica, que predomina en el ámbito de la Administración pública; es decir, la tendencia al juridicismo frente a la necesidad de desmarcarse de él (Valero, 1990). En el ámbito de los SSC dicha tendencia es excesivamente fuerte por el peso que se le está dando a la gestión de prestaciones socioeconómicas. Concretamente, el trabajo social está siendo absorbido por la dinámica de la gestión administrativa en la concesión de prestaciones (Martínez, 1991), con lo que esto conlleva de pérdida de trabajo en las relaciones personales y en las interacciones sociales que apoyan la inserción social de los excluidos
Por otro lado, la gestión de dichas prestaciones está condicionada por los propios ritmos de funcionamiento de la Administración que, en cierta medida, parece utilizar para cumplir con su responsabilidad y reforzar su poder (Bullinguer, 1993).
La implantación de un modelo necesidad-recurso olvida las intervenciones con los sujetos como protagonistas de su desarrollo y provoca una mayor demanda de recursos prestaciones y una derivación hacia otros sistemas cuando éstos no existen y no están claramente diferenciadas las competencias de cada órgano.
e) La estructuración de los gabinetes de estudios o staff ha provocado que este importante elemento asesor cuente con un dinamismo propio, aislado, más próximo a la cúpula que a los equipos de base. Constituye éste uno de los desfases más importantes dentro del sistema, pues lo que podría ser un elemento dinamizador de las diferentes políticas y un observador-planificador privilegiado de la realidad social en conexión con los equipos y con el nivel de decisión política, se está transformando en un departamento burocratizado (y, en muchas ocasiones, burocratizador), poco útil para captar la complejidad y el dinamismo de la realidad social, al servicio obligado del poder y de los requerimientos políticos más que de las necesidades y exigencias de la población.
La elaboración de planes se está convirtiendo, en algunos casos, en una finalidad en sí misma, más que en un medio para organizar las intervenciones. Se dedica excesivo esfuerzo para elaborar planes y programas que algunas veces no se implantarán.
Entorno
Hemos de considerar en este punto dos aspectos fundamentales:
a) El entorno político inherente a la organización
El sistema público de Servicios Sociales ha constituido uno de los frentes de batalla más importantes para definir la ubicación política de cualquier partido. Sin embargo, el inicial objetivo político "ideal" ha derivado hacia objetivos políticos más "pragmáticos". Lo que inicialmente debía dirigirse hacia el bienestar social, se ha transformado políticamente en la "satisfacción de los insatisfechos"; es decir, preocupa más, a veces, la realización de políticas vistosas y aparentes, destinadas a la consecución de imagen, que la utilidad social de dichas políticas.
b) El entorno social
Este entorno es por definición uno de los grandes determinantes de todo el sistema. En principio, su transformación de forma "controlada" constituye el objetivo de la organización que estamos analizando. Y, a su vez, este entorno constituye, en sí mismo, un sistema de rango superior que engloba al anterior. Los dinamismos internos que modifiquen a alguno de ellos repercutirán en el otro y a la inversa. Sólo cuando la intervención que se realice en el sistema menor (subsistema) esté adecuadamente dirigida y sus objetivos claramente definidos, comenzará a ser eficaz nuestra intervención en el contexto del sistema global.
Los profesionales intentan compensar las dificultades de coordinación con otras organizaciones (cuando no es por diluir responsabilidades) mediante "reuniones", que en la mayoría de los casos se ven dificultadas e impedidas por la burocracia. Esto indica una tendencia desde dentro a abrirse hacia afuera, a pesar de las dificultades.
Se hace necesario, para abordar la transformación de este entorno con unas mínimas garantías de eficacia, una organización flexible, multifuncional y, en definitiva, mucho más polivalente que la que existe en la actualidad. Es por ello que, para facilitar el entendimiento de todo lo expuesto hasta aquí, presentamos un diseño organizativo alternativo.
Los problemas manifestados aquí no deben ensombrecer el desarrollo de los SSC en los últimos años. De un sistema benéfico-asistencial se ha pasado a un sistema orientado a la prevención y la intervención en los problemas sociales desde toda su complejidad. El avance ha sido sustancial debido a la fuerte implicación de todos los que trabajamos en este ámbito y del impulso dado por los poderes públicos. No obstante, el camino no se ha recorrido en su totalidad. Sin menospreciar, sino todo lo contrario, lo conseguido hasta ahora, consideramos que se puede avanzar aún más, de tal forma que no haya posibilidad de retroceso.
Por todo ello no tenemos otra opción que acabar manifestando que esta organización no puede regirse desde el modelo burocrático clásico. Este modelo tiende a aislar a la organización de la realidad social y, por ello, no puede aplicarse en un campo que es dinámico y abierto. Su característica principal es la rigidez estructural que manifiesta ante un entorno que es cambiante por propia naturaleza (Mendoza, 1990; López y Gallego, 1991). Si a esto le sumamos los problemas de indefinición de objeto, de falta de contenidos y de inadecuación de medios y objetivos, hemos de concluir que es necesario un cambio organizativo global y en profundidad en el campo de los SSC.
Frente al modelo burocrático clásico, proponemos un enfoque para el análisis organizacional en la gestión de los Servicios Sociales, que se centra en la trama de relaciones y actividades, construida sobre actividades compartidas por los participantes, que perduran a pesar de los cambios en la tecnología e inestabilidad del entorno.
El abordaje efectivo de los objetivos de este tipo de organización requiere, en primer lugar, un análisis desde la base que nos permita definir después el modelo de teoría organizacional que más se adecúe a los objetivos planteados; es decir, las propuestas deben ser "ad hoc" y no como consecuencia de aplicar un modelo u otro. Si no se hace así se corre el riesgo de que el modelo no responda a las verdaderas necesidades sino a los propios planteamientos de quien interviene. Puede ser que tales planteamientos coincidan con esas necesidades, pero si no es así estaremos incurriendo en el mismo error del que se parte. En definitiva, los modelos organizativos no tienen sentido "per se", son un medio para dar respuesta a las necesidades planteadas (García, 1994).
Por tanto, esta propuesta nace desde el análisis de lo aplicado y busca un referente teórico en el que sustentarse, al menos en alguno de sus aspectos fundamentales.
En realidad, la confluencia con el modelo teórico es muy alta. La adhocracia, tal como la entiende Mintzberg (1984), parece ser el modelo que mejor refleje la nueva organización planteada.
No obstante, otros modelos teóricos coinciden en algunos aspectos con la alternativa planteada. Algunos modelos del sistema natural abierto (Rodríguez, 1992), en concreto el modelo ecológico de las poblaciones y la ecología de las organizaciones, comparten la necesidad de adaptar la organización a la población.
La adhocracia surge como respuesta a las organizaciones que impiden el cambio y la innovación (Waterman, 1993). La burocracia es altamente criticada por todos los sectores sociales (incluso por los mismos que la gestionan), pero no se proponen alternativas. Parece que el hábito puede más que la necesidad de cambio.
Este modelo postula, como eje fundamental, la creación de cualquier forma organizativa que desafíe a la burocracia e impulse la innovación y el cambio (Waterman, 1993). Una de esas formas es la creación de equipos "ad hoc" que, atravesando diagonalmente toda la organización, generen alternativas a los errores perpetuados.
En un sistema adhocrático, la estructura orgánica quedaría configurada por una gran base, una mínima cúspide, y unos límites difusos entre ambas; es decir, funcionando con lazos de comunicación entre las unidades, no preestablecidos ni limitados (sólo cuando interfieran con el buen funcionamiento) y en todas direcciones. El peso de la capacidad técnica de los profesionales es mayor que en otros sistemas, por ello lo hemos denominado modelo profesional.
Este enfoque está basado en los MODULOS y consiste en:
1. Identificar y delimitar unidades organizativas que estén constituidas en torno a una función esencial. 2. Que sean lo suficientemente autónomas como para que desde ellas puedan responsabilizarse de los resultados.
3. Que sean suficientemente flexibles en su organización y funcionamiento, tanto interno como externo.
A través de este modelo de organización se pretenden resolver problemas tales como la excesiva centralización de los servicios generales, bajo grado de apoyo al gestor, confusión y conflicto de competencias...
Proponemos este modelo, basado en la idea de módulos, a fin de favorecer la delimitación de funciones y la asunción de responsabilidades.
Por otra parte, este modelo está integrado en un enfoque estratégico en el que se contemplan interconectadas las tres áreas básicas:
El factor humano es el recurso organizacional que más facetas y complejidades presenta, si bien el sistema implica relaciones de interdependencia y tiene un carácter contingente. La estructura organizacional es una condición necesaria pero no suficiente (García, 1994); es decir, el mantenimiento de un funcionamiento acorde con los objetivos es una condición que complementa a la estructura para su supervivencia.
Desde este modelo se exige que los recursos humanos se adapten de forma continuada a:
Responsabilidades distintas, trabajos nuevos, tecnologías diferentes.
Incremento de conocimientos y capacidades.
Estructura organizativa y ubicación diferente.
Claves culturales diferentes, estructuras y ubicaciones móviles.
Lo que, a su vez, exige una actualización permanente de conocimiento y capacidades en todo procedimiento de actuación que se dé en los SSC, habiendo de asumir la idea de complejidad, heterogeneidad y cultura administrativa, que conforma cualquier tipo de organización pública, sea cual sea el sector y el nivel de la Administración donde se ubique, porque los problemas de funcionamiento suelen ser múltiples, complejos, heterogéneos y suelen estar muy arraigados en la historia y en la cultura administrativa.
Propuestas generales:
Supuestos que deben asumirse desde este modelo en relación con los recursos humanos:
Los recursos humanos son el factor crítico de éxito en este tipo de organización. Son su principal activo.
Por consiguiente, la gestión eficaz de tales recursos es el instrumento básico para satisfacer los fines de la organización.
Los recursos humanos van a necesitar de una planificación orientada a su desarrollo (Eddison y otros, 1993) que promueva el cumplimiento de tales supuestos.
Implantar un nuevo modelo organizativo supone vencer ciertos obstáculos que es importante considerar. En primer lugar, la resistencia al cambio es inherente a cualquier organización, pues los mismos procesos que hacen que se mantenga y cumpla sus funciones son los que impiden el cambio o el desarrollo hacia otras formas de gestión, siendo los profesionales y trabajadores, en general, los protagonistas de esta resistencia. En segundo lugar, la concepción que tienen los usuarios de los SSC consolida unas expectativas prestacionales difíciles de cambiar sin producir ciertos conflictos. En tercer lugar, el concepto de los SSC aceptado por el poder público en estos últimos años, ha consolidado una imagen, a veces, contraria a la fundamentación originaria.
En general, los cambios organizativos suelen realizarse desde arriba, intentando legitimarlos por autoridad. Sumado a esto, la base suele crear y asimilar una serie de prejuicios y tópicos sobre la posibilidad de cambio que se suma al descontento y al pesimismo general. Blanco y Senlle (1988) plantean esos tópicos respecto al cambio organizacional en los siguientes términos:
Tener en cuenta estos tópicos es importante de cara al establecer mecanismos que superen las resistencias existentes desde la base.
Cualquier modelo de gestión que se pretenda introducir en una organización requiere, previa o simultáneamente a su implantación, un cambio de cultura que sea coherente con dicho modelo, pues de lo contrario será difícil que tenga éxito.
Presión social. Si no hay presión por parte de los ciudadanos, orientada a la mejora de los servicios públicos, difícilmente podrá desarrollarse un modelo de gestión orientado a la modernización de los Servicios Sociales.
Compromiso político. Si no hay una voluntad decidida por parte de todas las fuerzas políticas, difícilmente podrá implantarse y desarrollarse dicho modelo de gestión.
Apoyo interno. Si no hay un decidido apoyo por parte de los que trabajan en Servicios Sociales, tampoco podrá implantarse el modelo.
Para desarrollar una organización que sea acorde con las características culturales y el modelo organizativo propuesto hay que plantearse como objetivo general el cambio de creencias, actitudes, valores, estrategias y prácticas, para que la organización pueda adaptarse a la tecnología emergente y al ritmo del cambio.
El papel desarrollado por un consultor externo o interno es fundamental como estimulador, facilitador y coordinador del cambio para catalizar la multitud de intereses enfrentados. Se trata de adoptar un rol de consenso y dinamizador del proceso con una imagen de objetividad e imparcialidad respecto a todos los miembros de la organización.
Los recursos humanos son esenciales para el buen fin de nuestro propósito. Se debe potenciar el interés por el crecimiento profesional y la continua adquisición de conocimientos por propia iniciativa.
El papel de los recursos humanos es fundamental para implantar el cambio. Para que fuera compatible con la alternativa que hemos propuesto, sería conveniente desarrollar equipos de trabajo con el apoyo de la línea jerárquica, con una buena capacitación y con el mantenimiento de metas de carácter superior (objetivos globales).
Las ventajas de impulsar el cambio desde los recursos humanos son diversas: más motivación, productividad, calidad en el trabajo, satisfacción, compromiso con los objetivos, mejor resolución de los conflictos, etc.
El proceso a implantar debe adaptarse a las circunstancias de cada organización con el objeto de prevenir desfases y no introducir un ritmo excesivamente acelerado o demasiado lento que, sin duda, lo interferiría. No tener en cuenta esto podría deslegitimar el nuevo modelo si éste no contempla algunos aspectos esenciales, por ejemplo, los fines.
Una vez implantado, deben articularse mecanismos para que la organización esté en continuo crecimiento; es decir, crecimiento estructural. La adaptación eficaz a los requerimientos funcionales necesita de este sistema
En síntesis, siguiendo a Davis y Newstron (1991), el proceso general a seguir en la implantación del cambio sería el siguiente:
El proceso intenta efectuar la transición de donde se encuentra (análisis de necesidades) a donde debería estar (aplicación de estrategias). Merece destacar la fase de retroalimentación de la información, pues implica devolver los resultados del estudio inicial a los colaboradores del mismo; es decir, los trabajadores de todos los niveles. Ello posibilitará una mayor disposición al cambio y a la colaboración futura cuando se construyan los equipos que van a plantear las líneas de desarrollo
La propuesta que desarrollamos a continuación está pensada para ciudades de 250.000-300.000 habitantes, pero ello no impide hacer adaptaciones para otras siempre que se entienda cuál es la filosofía que subyace a este modelo (ver análisis teórico).
No consideramos que sea objeto de este trabajo desarrollar en detalle los aspectos más concretos del modelo, sino que nos vamos a centrar en los componentes fundamentales de la estructura general que configurarían esta nueva organización.
Objetivos
Los objetivos de esta organización deberían replantearse situándose una postura más realista, dentro del entorno micro y macrosocial. A modo ilustrativo, y sin ánimo de exhaustividad, proponemos los siguientes:
Como ya hemos indicado, estos objetivos, ni son los únicos ni pretenden ser los más adecuados, pero existe la necesidad de concretarlos y definirlos en términos que los diferencien más del resto de las instituciones sociales (sindicatos, educación, otros poderes públicos, etc.) que, en sus planteamientos generales, cuentan con objetivos similares, a veces.
Medios
Respecto a los medios, se propone una nueva estructura (ver figura 1) que, enmarcada dentro de un sistema de empresa pública o de cualquier otra forma de organismo autónomo, aborde la naturaleza de las situaciones sociales tratadas de una forma más flexible, eficaz y eficiente.
Como puede observarse en el organigrama propuesto, se trata de una organización funcional, desarrollada para la consecución de los objetivos, donde la función crea la estructura, no al contrario. Las estructuras físicas, como son los centros, son un medio más de implementación de los programas, no un objetivo en sí mismos. Sin embargo, todos conocemos algunas funciones que van a tener que desarrollarse por centros de una forma estable. Por ejemplo, la información, orientación, gestión de algunas prestaciones, etc. Para ello se establece un equipo estable por centros (responsable de centro, licenciado en trabajo social, auxiliares de servicios sociales, auxiliar administrativo, otros) que, continuamente, va a estar complementado y apoyado por el trabajo desarrollado por los equipos responsables de programas.
El denominado personal móvil (equipos de programas) responde a la necesidad de ejecutar aquellas intervenciones necesarias para el conjunto de la ciudad a partir de las características propias de la población, según las zonas. Tendría como misión la continua detección de necesidades, la elaboración de propuestas al staff técnico y la ejecución de los proyectos. Se compone de equipos interdisciplinares que actúan en la medida en que se requieran para uno o varios programas en el plazo establecido, pasando a otros programas cuando su disponibilidad laboral así lo permita. El número de profesionales se ha indicado en porcentajes para una ciudad de las características indicadas. Su dependencia funcional será de la gerencia, aunque con continuos contactos con el "staff' técnico. Los equipos por programas pueden depender orgánicamente del organismo o ser contratados externamente. Ambas formas se permiten desde este modelo.
El siguiente nivel está compuesto por el "staff' administrativo, que tendría las funciones propias de administración de recursos económicos y personales apoyando, además, a la gestión de la gerencia de Servicios Sociales.
El "staff " técnico estaría en continua conexión con el personal de programas y de centros. Se compone, según el modelo, de un equipo interdisciplinar completo en el que están representadas todas las profesiones pertinentes. Su permanencia es temporal (por ejemplo, de año y medio a tres años) estableciendo un sistema rotativo que garantice la participación por igual de todos los profesionales. De esta forma no se contemplará como un cambio de "status", sino de función. Proporcionará un contacto continuo con la realidad social y con las limitaciones o dificultades para la intervención, lo que posibilitará el desarrollo de estrategias más eficaces. El "staff" técnico también asesorará a la gerencia de servicios sociales y se encargará de establecer, teniendo en cuenta las directrices superiores y las necesidades detectadas, los planes y programas a desarrollar por las unidades de programas y de centros.
La gerencia, además de las labores propias de gestión empresarial, estaría en contacto continuo con la jefatura de área (puesto administrativo dependiente directamente del Ayuntamiento) y, sobre todo, se encargará de canalizar el desarrollo de las propuestas realizadas por el Consejo de Administración. En este Consejo estarán representados tanto el Ayuntamiento como los técnicos, y la población general, a través de las vías establecidas para su participación (por asociaciones, por consejos sectoriales o por otros sistemas). Este órgano, no sólo determinará las líneas de actuación, sino que controlará el gasto, evaluará los resultados de los programas y, en general, ejercerá todas aquellas funciones que garanticen un correcto funcionamiento.
El Consejo de Administración cumple una importante función: la de aunar los distintos intereses (sociales, políticos, técnicos, sindicales, etc.) para confluir en decisiones consensuadas, que serán remitidas para su ejecución a la gerencia. Para ello se servirá de la información suministrada por la propia organización y por la unidad técnica de evaluación y seguimiento (UTES).
La UTES es un órgano externo de evaluación o auditoría, cualificada técnicamente para evaluar la utilidad social de los programas implementados, así como la gestión de medios. Informaría al Consejo de Administración para que éste adopte las decisiones oportunas. Es necesario que este órgano sea ajeno a la organización pública para asegurar la imparcialidad de la evaluación.
En primer lugar, el dinamismo que generaría respecto a las posibilidades de intervención social sería el necesario para resolver los problemas planteados en el apartado 3.2.2. respecto a la modificación de los factores de los subsistemas que influyen en el mantenimiento de los problemas que dependen de un sistema más global.
En segundo lugar, la propuesta presenta una serie de ventajas con respecto a las del modelo burocrático clásico. Las más importantes se relacionan con la optimización del elemento humano, en la medida en que las metas se podrán redefinir (se reduce o elimina la frustración) en función de la evolución social, sin obstáculos normativos que pongan en peligro la misma existencia de la organización.
También consigue una mayor cercanía a la población y un apoyo social actualmente inexistente. Promueve, asimismo, la planificación con la participación de los ciudadanos y estimula un sistema de formación e intercambio de conocimientos continuo de los recursos humanos, eliminando la "trepa política" y creando verdaderos equipos interdisciplinares que estarían sometidos a sistemas de evaluación-acción continuos (retroalimentación paralela a la ejecución).
Respecto al coste, no podemos hablar más que en términos de eficiencia; es decir, este modelo está diseñado específicamente para que al mismo coste se pueda ofrecer una mayor calidad en los programas implantados y, por tanto, se obtengan beneficios sociales más acusados. El incremento o decremento del gasto va a depender de los objetivos que la corporación local se plantee. En consecuencia, si decidiera obtener los mismos o parecidos resultados a los actuales, evidentemente, se reduciría el coste, aunque no creemos que esto sea lo más idóneo desde el punto de vista del "usuario-cliente", ya que se trataría, entonces, de un estilo de gestión privado centrado en el mero recorte de gastos. Preferimos situarnos en la perspectiva del "paradigma del cliente" (Richards, 1994; Barzelay, 1994; Boix, 1994) que se centra en la calidad, en la implicación del usuario como ciudadano y en una gestión y práctica profesional configurada en torno al cliente.
Considerar los costes en términos de eficacia y eficiencia implica evaluar los resultados tanto tangibles como intangibles, de una forma objetiva e imparcial (Medina, 1991). La UTES tendrá como objetivo actuar en ese sentido. No obstante, hay que tener en cuenta que si dicha unidad se gestiona de forma privada, dependiendo económicamente de la Administración implicada, como es probable que ocurra, las conclusiones a las que llegue pueden ser muy parciales. Y todo esto sin contar con el posible desconocimiento del campo que se intenta evaluar.
A pesar de estos problemas, creemos que un sistema de evaluación, gestionado de forma pública o privada, externo a la organización y dependiente del presidente de la corporación o de un convenio de colaboración entre las distintas Administraciones públicas, y con la posibilidad de que los técnicos que diseñan y ejecutan los programas participen en el proceso, sería más beneficioso, en el sentido de proveer de información más realista sobre resultados, que el sistema actual en el que los mismos técnicos que ejecutan los programas son aquellos que los evalúan.
A lo largo de este artículo hemos visto cómo la situación actual de los Servicios Sociales Comunitarios requiere un cambio en su estructura organizativa, fundamentalmente por partir de unos objetivos extremadamente ambiciosos y solapados con otros sistemas de bienestar social, por crear estructuras que intentan dar respuesta a necesidades sociales no contrastadas con la realidad, por la dinámica administrativa en que están insertos, que no permite superar los esquemas asistenciales y que promueve la planificación como fin y no como medio, y otros problemas que los están llevando a una situación insostenible desde el punto de vista de los resultados.
Ante esta situación se ha planteado un modelo organizativo que establece como premisa el planteamiento de objetivos más concretos, cuya consecución se confía a un sistema organizativo de carácter eminentemente adhocrático, integrado en la Administración pública a través de la figura de un organismo autónomo.
Los SSC son contemplados desde el nivel político como un argumento útil para el desarrollo del estado social y democrático de derecho. El lenguaje técnico es trasladado a este nivel con facilidad, utilizando la sensibilidad social que genera las cuestiones planteadas. Pero la concreción de este lenguaje en acciones eficaces, dista mucho de ser tan sencilla, dada la complejidad y dinamismo de los fenómenos sociales que van a ser tratados.
Por otro lado, la producción científica, respecto a este campo en los últimos años, ha sido ingente. Los científicos sociales, técnicos y profesionales han desarrollado un gran esfuerzo con el objetivo de dotar de marcos teóricos y de instrumentos de intervención eficaces a esta área. De igual forma debiéramos ocuparnos en desarrollar sistemas organizativos que, no sólo faciliten, sino que exijan la utilización de dichos conocimientos.
Nos encontramos en una organización en la que el modelo burocrático clásico, por su propia naturaleza, es incapaz de conseguir una gestión eficaz. Las propuestas realizadas por López y Gallego (1991) son realizables en el marco de estructuras organizativas más flexibles. Por ello hemos propuesto una alternativa que, sin ser la panacea del cambio, indica algunas de las líneas que podrían seguirse para conformar un modelo adecuado a las características tanto de los fenómenos que se tratan como del contexto social, económico y político actual.
El referente público en las metas de los SSC no es incompatible con un estilo de gestión privado o mixto, sino que es precisamente el más deseable en casos como éste en el que, por sus propias características, y para poder cumplir con la utilidad pública que persiguen (Rodríguez, 1995; Arenilla, 1995; Delgado, 1995), se necesita de una forma de actuar dinámica, ágil y flexible, incompatible con la burocracia 1.
El sistema actual de organización no parece que permita implantar modelos organizativos del tipo que aquí se ha propuesto. Puede ser que se vea como una idea utópica e irrealizable, pero si hacemos el simple ejercicio de comparar con otros servicios públicos o sistemas de atención a la ciudadanía, que se han adaptado mejor a las demandas sociales por su larga trayectoria, podremos comprobar cómo no solo es posible, sino necesario 2.
Pensamos que es conveniente en la situación actual hacer un esfuerzo de reflexión y abrir un debate sosegado sobre distintas propuestas. Las alternativas que se planteen pueden ir en esta línea o en cualquier otra, se trata de aportar salidas a los problemas existentes y, sobre todo, de evitar los que se avecinan introduciendo nuevos elementos de razón plausibles desde los que se puedan afrontar con ciertas garantías de éxito.
1 Villar (1993) expone ampliamente las posibilidades de gestión autónoma de los servicios públicos que por su naturaleza necesitan este sistema.
2 Un ejemplo de sistema "ad hoc" implantado en un servicio sanitario es el descrito por Díaz y otros (1995).
